產(chǎn)業(yè)政策之困：政府愛(ài)補(bǔ)貼，企業(yè)愛(ài)要錢(qián)

　　過(guò)去的一年，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不平靜的一年，可以說(shuō)挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，困難伴希望共生。為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策密集出臺(tái)。從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)設(shè)施提升改造、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織建設(shè)到工業(yè)企業(yè)升級(jí)換代、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)政策無(wú)論是從制定數(shù)量、覆蓋面還是補(bǔ)貼力度上，都是少見(jiàn)的。

　　關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的分歧由來(lái)已久。亞當(dāng)斯密聲稱(chēng)有一只“看不見(jiàn)的手”，凱恩斯則主張“政府干預(yù)”，再到2016年林毅夫、張維迎就產(chǎn)業(yè)政策的存廢展開(kāi)“世紀(jì)之辯”，都曾引發(fā)廣泛關(guān)注與熱議。其實(shí)，這些爭(zhēng)論都在試圖解答市場(chǎng)和政府在資源配置中如何更有效的發(fā)揮作用。

　　放眼世界，產(chǎn)業(yè)政策不乏成功的案例，美國(guó)在上世紀(jì)90年代提出興建“信息高速公路”計(jì)劃，專(zhuān)注于因特網(wǎng)的改進(jìn)和普及，也因此帶領(lǐng)美國(guó)長(zhǎng)期領(lǐng)跑世界經(jīng)濟(jì)；在東亞，韓國(guó)和日本也是典型的政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)加大對(duì)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)、新興電子產(chǎn)業(yè)的扶持，在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利位置。在中國(guó)，5G技術(shù)、人工智能以及生物制藥等新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)方興未艾，政府也致力于通過(guò)市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，邁入世界制造強(qiáng)國(guó)前列。

　　產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵豐富，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府補(bǔ)貼這種方式似乎更受偏愛(ài)，以至于在很多時(shí)候，一提到產(chǎn)業(yè)扶持政策，政府首先想到的就是給錢(qián)，企業(yè)想到的則是要錢(qián)。原因不憚揣度一二：一方面，產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)非朝夕之功，很多人不甘心“先人栽樹(shù)、后人乘涼”，尤其是在招商引資過(guò)程中，通過(guò)給予巨額政府補(bǔ)貼快速引入一家成熟企業(yè)，無(wú)疑是一張耀眼的政績(jī)名片。另一方面，在存量競(jìng)爭(zhēng)的格局下，各地競(jìng)相出臺(tái)更為優(yōu)惠的補(bǔ)貼政策，以“挖墻腳”的姿態(tài)爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)企業(yè)。2016年，央企中遠(yuǎn)海運(yùn)將散貨業(yè)務(wù)總部從天津遷往廣州。當(dāng)時(shí)就有媒體報(bào)道，廣州方面僅僅告訴中遠(yuǎn)，廣州會(huì)滿足其他城市所提供的任何條件。這種策略和態(tài)度，彰顯了廣州的毅力和決心，但也令其他地方頗感無(wú)奈。

　　二、風(fēng)險(xiǎn)

　　政府補(bǔ)貼療程短、見(jiàn)效快，但也風(fēng)險(xiǎn)重重。

　　財(cái)政收支方面的壓力。在公布的31個(gè)省市政府工作報(bào)告中，8個(gè)省市2018年的財(cái)政收入增長(zhǎng)率低于6%，同時(shí)有12個(gè)省市預(yù)計(jì)2019年財(cái)政收入增長(zhǎng)率低于6%；民生、就業(yè)類(lèi)等剛性支出有增無(wú)減，收支矛盾本身就很突出。但是有的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，或者基于領(lǐng)導(dǎo)意志，或者出于部門(mén)利益考慮，缺乏科學(xué)論證，倉(cāng)促上馬。比如，政策執(zhí)行缺少退出機(jī)制，補(bǔ)貼時(shí)間沒(méi)有限制；部門(mén)之間缺少溝通協(xié)調(diào)，“九龍治水”，各自為政，重復(fù)補(bǔ)貼現(xiàn)象嚴(yán)重；沒(méi)有總量統(tǒng)籌規(guī)劃，補(bǔ)貼資金“敞口式”發(fā)放。很多政府部門(mén)已經(jīng)陷入無(wú)錢(qián)可用的困境，如果不能按照政策兌現(xiàn)補(bǔ)貼資金，又面臨政府信用的損害。

　　權(quán)力尋租。作為產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定者，政府部門(mén)在政策的發(fā)布和解釋上有一定的話語(yǔ)權(quán)；項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，一些模棱兩可的領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)自由裁量權(quán)，這些都為權(quán)力尋租留下了操作空間。在中央巡視組對(duì)工信部、科技部、商務(wù)部等部委的巡視反饋意見(jiàn)中，均提到了資金分配、項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)等的類(lèi)似表述。工信部原總工程師蘇金生、科技部原副司長(zhǎng)胡世輝等先后因?yàn)槭苜V金額巨大被移送檢察機(jī)關(guān)。

　　騙取、套取政府補(bǔ)貼。為促進(jìn)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)家部委曾出臺(tái)補(bǔ)貼政策予以大力支持。但是根據(jù)審計(jì)署審計(jì)報(bào)告，抽查發(fā)現(xiàn)一些汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)企業(yè)采用自產(chǎn)自購(gòu)、供應(yīng)電池回購(gòu)整車(chē)等手段獲取政府補(bǔ)貼16.72億元，多家車(chē)企榜上有名。除了中央部委，地方政府也屢屢中招。2017年南方周末報(bào)道《山寨“現(xiàn)代”騙邯鄲》：一家自稱(chēng)世界500強(qiáng)的“韓國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)”的公司，與邯鄲市簽署合作協(xié)議，以外資身份低價(jià)拿地，并騙取6.1億元政府補(bǔ)貼，其后被發(fā)現(xiàn)是一家李鬼公司。鄭州迪士尼項(xiàng)目更是幾經(jīng)反轉(zhuǎn)，陷入羅生門(mén)。

　　中介機(jī)構(gòu)也在其中分得一杯羹。部分政府部門(mén)習(xí)慣于做“甩手掌柜”，對(duì)于項(xiàng)目申報(bào)僅做形式上的審核：看看可行性報(bào)告、檢查表格填報(bào)，前期測(cè)評(píng)、項(xiàng)目評(píng)審等工作均委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。企業(yè)也熱衷于通過(guò)中介“疏通關(guān)系”。中介機(jī)構(gòu)紛紛化身“補(bǔ)貼掮客”，甲方乙方通吃，有的甚至沒(méi)有深入調(diào)研，只是紙上談兵、大搞數(shù)字游戲，為需求方量身定制獲取補(bǔ)貼方案，一路保駕護(hù)航，共享財(cái)富盛宴。

　　產(chǎn)業(yè)政策補(bǔ)貼也讓一些企業(yè)得了“軟骨病”。2008年至2017年，中興通訊(000063)累計(jì)獲得政府補(bǔ)貼和退稅218億元，而其十年的凈利潤(rùn)才160億元。依靠政策紅利，躺著輕輕松松把錢(qián)掙，至今未研發(fā)出小小的芯片，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力。2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)，美國(guó)一紙禁令使這家擁有近8萬(wàn)人的巨無(wú)霸企業(yè)瞬間全線停擺。最終中興向美國(guó)繳納14億美元巨額罰款并全面改組董事會(huì)，換回一條活路。考慮到中興享受的巨額政府補(bǔ)貼，似乎不是中興在繳納罰款，而是全體納稅人為此埋了單。對(duì)此，官媒直接批評(píng)中興得了“巨嬰癥”。此外，還有諸多上市企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)不善、連年虧損，卻憑借政府補(bǔ)貼這棵救命稻草不斷輸血保命。

　　產(chǎn)能過(guò)剩。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)行業(yè)發(fā)展有很強(qiáng)的的引導(dǎo)示范作用。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)曾在有關(guān)政策的扶持下迎來(lái)投資熱潮，各路企業(yè)紛紛投資增產(chǎn)，但是隨后陷入嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，產(chǎn)品價(jià)格一瀉千里，加上世界貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，光伏產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)，市場(chǎng)降至冰點(diǎn)，可謂“其興也勃焉，其亡也忽焉”。曾經(jīng)的首富無(wú)錫尚德董事長(zhǎng)施正榮也因此跌落神壇。除了光伏產(chǎn)業(yè)，多晶硅、鋼鐵行業(yè)也都曾經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，風(fēng)口過(guò)去，遍地狼藉。有關(guān)部門(mén)也不得不修訂政策、提高準(zhǔn)入門(mén)檻，緊急出手遏制產(chǎn)能過(guò)剩。踩完油門(mén)踩剎車(chē)，無(wú)疑進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定性。

　　三、思考

　　我們到底需要怎么樣的產(chǎn)業(yè)扶持政策？最先要明確的是扶持對(duì)象。現(xiàn)在的扶持對(duì)象令人眼花繚亂，有國(guó)企有民營(yíng)，有傳統(tǒng)有新興，有虧損有盈利，有壟斷有競(jìng)爭(zhēng)，標(biāo)準(zhǔn)各異、不一而足。碎片化、撒芝麻鹽式扶持政策遍布各個(gè)部門(mén)、各行各業(yè)。但是產(chǎn)業(yè)政策并非萬(wàn)能良方，也不能如金手指一般點(diǎn)石成金：補(bǔ)貼一家企業(yè)成功一家企業(yè)、扶持一個(gè)產(chǎn)業(yè)成熟一個(gè)產(chǎn)業(yè)，畢竟現(xiàn)實(shí)中有太多相反的例子。而且對(duì)于沒(méi)有享受到補(bǔ)貼的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，對(duì)他們而言是否公允，本身也是一個(gè)值得探討的話題。

　　市場(chǎng)看似無(wú)序，實(shí)則有著內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)秩序，凡是通過(guò)市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，盡量減少政府干預(yù)，優(yōu)勝劣汰，適者生存。尊重經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展的客觀規(guī)律，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，讓市場(chǎng)更有效，讓政府更有為。反觀政府，在資源有限的情況下，產(chǎn)業(yè)扶持的重點(diǎn)應(yīng)該更多投向具有公共屬性和未來(lái)戰(zhàn)略性的領(lǐng)域，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府的財(cái)政收入都是全體納稅人一分一分繳納上來(lái)的，讓錢(qián)真正花在刀刃上，而不是相反。

　　再來(lái)討論如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持。豐富產(chǎn)業(yè)扶持形式。除了短平快的政府直接補(bǔ)貼，產(chǎn)業(yè)扶持的形式多種多樣，例如，成立產(chǎn)業(yè)基金。首先，政府部門(mén)工作人員的優(yōu)勢(shì)在公共社會(huì)管理，而對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的理解和認(rèn)識(shí)則有一定的局限性，通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員管理經(jīng)營(yíng)基金，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事情。其次，對(duì)于地方財(cái)政，成立產(chǎn)業(yè)基金相當(dāng)于一道防火墻，不僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支出的總量控制，還能通過(guò)杠桿作用撬動(dòng)社會(huì)投資、以小博大，取得的投資收益又能不斷擴(kuò)大基金份額，一定程度上減輕了財(cái)政壓力。再次，基金運(yùn)營(yíng)具有穩(wěn)定性和連貫性，避免了政府領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)調(diào)整帶來(lái)的影響。2017年，天津市成立天津海河產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)財(cái)政資金引導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、市場(chǎng)化運(yùn)作，基金規(guī)模突破3000億元，近一年多已經(jīng)投資重點(diǎn)項(xiàng)目16個(gè)，儲(chǔ)備項(xiàng)目70余個(gè)，成績(jī)斐然。

　　更進(jìn)一步，則是持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。首先是公平競(jìng)爭(zhēng)。公平是產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)。如今吸引產(chǎn)業(yè)入駐，除了領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人能力、日常打理的政商關(guān)系，相當(dāng)大程度上取決于地方給出的政策優(yōu)惠。誰(shuí)的家底厚，誰(shuí)就能付出更高的成本，形成“馬太效應(yīng)”，強(qiáng)者恒強(qiáng)，從而進(jìn)一步拉大了地區(qū)差異，也不利于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。如果把全國(guó)看成一個(gè)大盤(pán)子算一個(gè)總賬，各地因此付出的成本之和只多不少。其實(shí)早在2014年，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在解讀深化財(cái)稅體制改革總體方案時(shí)就介紹，要清理各地區(qū)、各部門(mén)出臺(tái)的優(yōu)惠“土政策”。是年年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，全面清理各地區(qū)自行制定的的稅收、非稅收入以及與企業(yè)繳納稅收掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策。

　　應(yīng)該說(shuō)，政策的初衷是好的，通過(guò)建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，反對(duì)地方保護(hù)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，將各地區(qū)拉到了同一起跑線，不僅可以有效避免地方政府“花錢(qián)買(mǎi)稅”，也能規(guī)避個(gè)別企業(yè)通過(guò)設(shè)立殼公司在各地流竄套取補(bǔ)貼，地方政府可以將精力更專(zhuān)注于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。但是遺憾的是，這項(xiàng)政策在后來(lái)的執(zhí)行過(guò)程中遇到了外商投資政策兌現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)下行壓力等問(wèn)題，最終不了了之。

　　其次是普惠減負(fù)。一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，從規(guī)劃到執(zhí)行到評(píng)估到監(jiān)管，考慮到大量的溝通成本、運(yùn)行成本、監(jiān)管成本，甚至期間還要面臨腐敗問(wèn)題的挑戰(zhàn)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，本身并不是特別劃算。補(bǔ)貼政策屬于收入的再次分配，同樣面臨著公平公正的問(wèn)題。而且，政府補(bǔ)貼支出一塊錢(qián)，到被補(bǔ)貼企業(yè)手中未必是一塊錢(qián)。但是普惠性質(zhì)的減稅降負(fù)則不存在這些問(wèn)題。減稅降負(fù)環(huán)節(jié)少，而且在收入分配上比政府補(bǔ)貼更靠前，能最大限度的減少過(guò)程中不必要的損耗，也能極大避免實(shí)際執(zhí)行中人為因素的影響。減稅降負(fù)的一塊錢(qián)，對(duì)于納稅企業(yè)而言，是實(shí)實(shí)在在節(jié)省的一塊錢(qián)。2018年5月，國(guó)務(wù)院全面降低增值稅稅率，全年共計(jì)減稅1.3萬(wàn)億元，極大激發(fā)了企業(yè)發(fā)展活力。

　　此外，不斷提高法治精神，切實(shí)保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益，不再出現(xiàn)“投資不過(guò)山海關(guān)”。增強(qiáng)部門(mén)服務(wù)意識(shí)，建設(shè)高效便民型政府。有了良好的營(yíng)商環(huán)境，百鳥(niǎo)朝鳳，產(chǎn)業(yè)不請(qǐng)自來(lái)。

　　四、最后

　　羅馬不是一天建成的，優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)也不可能一蹴而就。耐得住寂寞，守得住堅(jiān)持，久久為功。立足當(dāng)下、著眼未來(lái)，既使得市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起決定性作用，又充分發(fā)揮政府作用，不斷壯大繁榮各產(chǎn)業(yè)鏈條，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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