一文讀懂力度空前的財政政策：減稅費、增舉債、花好錢

　　政府工作報告披露了財政發力穩經濟的一攬子舉措。

　　5月22日，十三屆全國人大三次會議在北京開幕，國務院總理李克強作政府工作報告。

　　在備受市場關注的財政政策方面，財政赤字率擬安排3.6%以上，財政赤字規模比去年增加1萬億元，即達到3.76萬億元，創歷史新高。延長和延緩大規模減稅降費新政，全年為企業新增減稅降費2.5萬億元。首次發行1萬億元抗疫特別國債，用于保就業、保基本民生、保市場主體。發行地方政府新增專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，用于重大基建項目投資。

　　第一財經記者了解到，今年政府工作報告中赤字規模、特別國債規模和地方政府專項債規模均符合此前市場預期，財政政策力度較大。

　　另外，今年財政政策發力另一聚焦點為優化財政支出結構，提質增效。比如中央本級非急需非剛性支出壓減50%以上，將資金用于民生、重點領域支出。

　　赤字率首破3%

　　李克強表示，積極的財政政策要更加積極有為。今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。上述2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。

　　2019年，我國財政赤字率為2.8%，財政赤字規模為2.76萬億元。今年明確財政赤字規模比上一年增加1萬億元，即達到3.76萬億元。

　　積極財政政策，即擴張性財政政策。反映擴張力度一個關鍵指標是財政赤字率，赤字率越高，財政赤字規模越大，財政力度越大。在我國，全國一般公共預算支出超出收入的部分，就是財政赤字；財政赤字占國內生產總值的比重為財政赤字率。

　　多位財稅專家告訴第一財經，財政赤字規模進一步增加，有利于緩解財政收支矛盾，支持地方保民生、保運轉，也支持了大規模減稅降費給企業減負，釋放了積極信號，有利于穩定并提振市場信心。

　　一般在經濟下行期，我國會采取積極財政政策，提高財政赤字率體現了政策刺激力度進一步加大。

　　根據官方數據，改革開放以來，我國財政赤字率始終保持在3%以下。亞洲金融危機爆發后的1998年赤字率首次突破1%。為應對2008年金融危機，我國此后一直采用積極財政政策，總體來看名義上財政赤字率波動向上，赤字規模不斷擴大，其中2016年和2017年赤字率達到3%頂點。

　　今年財政赤字率較大幅度提高，是疫情沖擊下財政收入下滑和財政剛性支出不減反增，收支差額擴大的現實所需。

　　今年前4個月，全國一般公共預算收入罕見大幅下滑14.5%，同期全國一般公共預算支出超過收入規模約1.15萬億元。

　　與此同時，財政赤字率提高也是積極財政政策的重要工具，有利于落實“六穩”和“六保”，并支持大規模減稅降費。按照國務院預計，今年全年新舊減稅降費政策預計給企業等市場主體減負2.5萬億元。

　　目前我國債務風險可控，這也客觀上支持財政赤字率可以短期提高。財政部數據顯示，截至2018年末我國政府債務率（債務余額/GDP）為37%，其中地方政府債務率為76.6%，明顯低于國際通行的100%-120%的警戒標準。

　　抗疫特別國債敲定1萬億元

　　此次政府工作報告明確了今年抗疫特別國債規模為1萬億元。并將赤字規模新增的1萬億元和抗疫特別國債1萬億元總計2萬億元資金，直接給基層市縣財政，用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。

　　與普通國債不同，特別國債是為服務特定政策、支持特定項目而發行的國債，不納入一般公共預算，其發行不影響赤字規模和赤字率，但仍屬于政府債務。此次抗疫特別國債使用范圍聚焦基層政府，且范圍廣，有利于緩解基層三保壓力。

　　歷史上我國在1998年和2007發行了兩次狹義上的特別國債。1998年特別國債發行規模為2700億元，用途為改善銀行資本金不足。2007年特別國債發行規模為1.55萬億元，資金用于成立國家外匯投資公司——中國投資有限責任公司。

　　上述兩次特別國債發行，基本都是銀行購買特別國債后，央行再從銀行手里購買特別國債，這樣央行是從二級市場購買國債，并非法律禁止的直接購買國債，因此并不違法。

　　近期社會上對央行直接在一級市場上直接購買抗疫特別國債討論熱烈，即財政赤字是否可以貨幣化，尚未明確。不過大部分專家學者不贊成財政赤字貨幣化。

　　減稅降費力度史上最大

　　李克強表示，加大減稅降費力度。強化階段性政策，與制度性安排相結合，放水養魚，助力市場主體紓困發展。今年繼續執行下調增值稅稅率和企業養老保險費率等制度，新增減稅降費約5000億元。前期出臺六月前到期的減稅降費政策，包括免征中小微企業養老、失業和工傷保險單位繳費，減免小規模納稅人增值稅，免征公共交通運輸、餐飲住宿、旅游娛樂、文化體育等服務增值稅，減免民航發展基金、港口建設費，執行期限全部延長到今年年底。小微企業、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到明年。

　　他表示，預計全年為企業新增減負超過2.5萬億元。要堅決把減稅降費政策落到企業，留得青山，贏得未來。

　　去年我國減稅降費規模高達2.36萬億元，被稱為史上力度最大減稅降費舉措。而今年面對疫情沖擊，新增減稅降費規模再創新高。

　　具體來看，今年減稅降費政策體現了制度性安排和階段性政策并舉，重點減輕中小微企業、個體工商戶和困難行業企業稅費負擔。而且前期針對中小微企業行之有效的社保費等減免政策，延續至今年底，并將一般延緩交稅3個月時限，延長至一年，力度較大。

　　專項債創歷史新高

　　為應對疫情沖擊，穩住經濟需穩住投資，尤其是政府主導的基礎設施投資。穩投資重要籌資工具地方政府新增專項債券，近些年專項債發行規模不斷擴大，今年更是創歷史新高。

　　李克強表示，今年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，提高專項債券可用作項目資本金的比例，中央預算內投資安排6000億元。

　　專項債是地方政府為有一定收益的公益性項目發行的政府債券，籌資用于基礎設施等重大項目建設，被稱為“中國版市政債”。由于專項債強調融資與收益自求平衡，因此不被納入赤字統計范圍，專項債規模擴大體現了積極財政政策發力。

　　2015年中國首次發行地方專項債，規模為1000億元。此后專項債發行規模不斷擴大，2019年已高達到2.15萬億元。

　　今年財政部已經提前下達了2.29萬億元，地方正積極發債，力爭在5月底前全部發完。此次3.75萬億元額度被批準后，意味著還將有1.46萬億元專項債額度下達給地方。

　　為了發揮專項債資金穩投資作用，今年國務院對專項債投向有了較大改動。目前專項債投向了市政建設、交通運輸、教科文衛等民生服務、農林水利、生態環保、能源項目等基礎設施領域。

　　5月份財政部優化了專項債投向，新納入了5G、數據中心、人工智能等新型基礎設施，公共衛生及應急醫療救治等項目，城鎮老舊小區改造，這些在5月地方發債中已有體現。

　　不僅投向有明顯變化，地方也積極將專項債籌資用于符合條件的重大項目資本金，今年這一比例已經提至25%。一季度共有676.3億元專項債作為項目資本金，投向全國130個項目，較去年顯著增長。專項債用作資本金可以發揮資金的杠桿作用（約2倍），更好地發揮資金效益。

　　優化支出結構提高資金效應

　　李克強強調，今年要大力優化財政支出結構，基本民生支出只增不減，重點領域支出要切實保障，一般性支出要堅決壓減，嚴禁新建樓堂館所，嚴禁鋪張浪費。各級政府必須真正過緊日子，中央政府要帶頭，中央本級支出安排負增長，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。各類結余、沉淀資金要應收盡收、重新安排。要大力提質增效，各項支出務必精打細算，一定要把每一筆錢都用在刀刃上、緊要處，一定要讓市場主體和人民群眾有真真切切的感受。

　　中國目前財政支出規模超過30萬億元，如何用好這筆資金，充分發揮資金使用效率，也是當前積極財政政策重要內涵。

　　政府繼續過緊日子，大幅壓減非剛性重點的一般性支出，成為今年財政政策一大亮點。

　　去年中央財政壓縮一般性支出平均幅度達10%，并壓減“三公經費”3.8%，地方也大力壓縮一般性支出。而今年中央本級提出非急需非剛性支出壓減50%以上，力度驚人。這也向地方政府釋放更大力度過緊日子信號。

　　政府過緊日子節約下來的資金，重點用于民生等領域。比如，今年居民醫保人均財政補助標準增加30元，上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準等。