兩會落定“年度賬”：超9萬億財政資金對癥經濟困局

2020年政府發債規模將超過8.5萬億元，減稅降費規模達2.5萬億元；全年抗疫紓困一攬子財政計劃總規模超9萬億元，約為2019年中國名義GDP的9％

江蘇南通一家織物公司的生產線。提交第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議的2020年預算草案報告預計，2020年全年為市場主體新增減負將超2.5萬億元。圖/中新

文 |《財經》(博客,微博)記者 王曉霞

新冠肺炎疫情沖擊疊加經濟下行風險，2020年中國經濟增長面臨較大困難，企業經營舉步維艱，中國政府加大逆周期宏觀政策調節力度。

2020年5月22日的政府工作報告表示，需要充分估計疫情對世界經濟的沖擊影響，在精準施策的前提下，加大宏觀政策調節和實施力度，加強宏觀政策協調配合，著力穩經濟保民生，防止短期沖擊演變成趨勢性變化。

政府工作報告表示，2020年積極財政政策要更加積極有為，今年赤字率擬按3.6％以上安排，財政赤字3.76萬億元，比2019年的2.76萬億元提高1萬億元，中央財政發行抗疫特別國債1萬億元，不計入財政赤字。此外，2020年還安排地方政府新增專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元。

也就是說，2020年政府發債規模將超過8.5萬億元。加上2020年新出臺的社保費減免政策，2020年抗疫紓困一攬子財政計劃總規模超9萬億元，約為2019年中國名義GDP的9％。

“2020年積極的財政政策更加積極有為，是對沖經濟下行壓力的現實需要。”財政部部長劉昆5月14日在《人民日報》撰文表示，實施適當提高赤字率、發行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券規模、鞏固和拓展減稅降費成效等更加積極有為的財政政策，有助于進一步推動供給側結構性改革，挖掘內需潛力，激發市場活力，培育內生動力，有效應對經濟運行中出現的短期沖擊和挑戰，實現經濟社會持續健康發展，有利于統籌做好疫情防控和經濟社會發展工作，保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉（下稱“六保”）。

歐洲央行首席經濟學家菲利普·雷恩近日接受媒體采訪時稱，歐元區經濟至少到2021年才能恢復，除非新冠疫苗或特效藥很快問世，中國經濟恐怕也很難在幾個月內“回歸正常”，疫情對經濟的影響或將至少持續一年。

野村證券中國首席經濟學家陸挺向《財經》記者表示， 2020年一季度實際GDP同比增速錄得-6.8％后，外需驟降使二季度V型反彈的可能性愈加渺茫。預計今年二季度中國經濟維持負增長，同比增速約為-0.5％，主要受出口快速下滑的拖累。在復工復產與國內政策刺激的驅動下，下半年經濟同比增速或恢復至5.8％。

國家發展和改革委員會主任何立峰在5月22日部長通道答記者問時表示，GDP今年只要增長1％，相當于2010年GDP總量的1.91倍，如果增長3％，相當于1.95倍，如果能夠增長5％，相當于2010年GDP總量的1.99倍，就已非常接近全面建成小康社會系列指標中的GDP總量預期目標了。

疫情之下作為市場主體的企業受到的影響首當其沖。中國財政科學研究院5月20日發布的一篇對當前經濟形勢分析的文章認為，當前地方經濟發展面臨五大困境，形勢異常嚴峻：

一是經濟斷崖下跌，最發達的省份之一出現了改革開放以來的最低增速；二是多個國家或地區對中國采取貿易限制措施，一些省份出口訂單遭受毀滅性打擊；三是復工難復產，復產難復效，由于市場需求不足且開拓難度加大，訂單明顯減少，加上經營利潤大幅下滑、資金日漸緊張，國際物流受阻，企業投資意愿減弱，帶來復工不復產的不可持續；四是企業存在市場開拓難、經營成本壓力仍較大、現金流緊張等三大難題，尤其是中小企業、外貿企業資金鏈斷裂風險增大；五是保就業難度加大，企業用工人數下降，高校畢業生總體簽約率低，農民工就業及增收受到較大沖擊。

全年政府發債總規模為超8.5萬億元

2020年全年，政府包括國債、地方政府一般債券、地方政府專項債券和抗疫特別國債在內的發債總規模將超8.5萬億元（詳見圖）。

資料來源：《財經》記者根據公開資料整理，制圖：顏斌

特殊時期采取特殊舉措，2020年將赤字率從去年的2.8％提高至3.6％以上，比上年提高0.8個百分點以上，財政赤字規模比去年增加1萬億元，有效對沖疫情造成的減收增支影響，穩定并提振市場信心。財政部門將加大各類結轉結存資金盤活使用力度，努力增加可用財力，彌補財政減收增支缺口。

2020年赤字率突破3％符合預期。

中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心主任趙福昌向《財經》記者表示，2020年新冠疫情沖擊疊加經濟下行風險，財政減收增支明顯，同時，財政調入預算穩定調節基金、國有資源（資產）有償使用收入等存量資源的空間也在收窄，而政府“保基本民生、保基層運轉、保工資”以及社保等方面的支出是剛性的，今年財政平衡的壓力非常大，緊平衡特征十分突出。在當前經濟、社會、企業和財政收入各方面均面臨特殊困難的情況下，赤字率肯定會突破3％。

財新智庫莫尼塔研究前董事長兼首席經濟學家鐘正生向《財經》記者表示，今年赤字率大幅上調至3.6％以上，由此新增1萬億元新增赤字規模，“以上”意味著為后續財政政策發力預留空間；1萬億元抗疫特殊國債，比此前市場預期的3萬億元左右的規模低很多。 由此傳遞兩個信號：一是，中國并未與西方發達經濟“亦步亦趨”，不是機械地、簡單地按10％以上的GDP規模，來量身規劃今年的財政刺激規模。中國政府依然珍惜正常的財政政策空間，注重財政資金使用的針對性、適時性和有效性；二是，赤字率預留空間，并不納入預算赤字的抗疫特殊國債則有所節制，則充分體現了即便更加積極有力的財政政策，也要走透明、規范、問責道路的訴求。

赤字之外，2020年還安排地方專項債券3.75萬億元，比2019年的2.15萬億元增加1.6萬億元，有效支持補短板、惠民生、促消費、擴內需；同時，發行抗疫特別國債1萬億元，抗疫特別國債主要用于地方公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出，并預留部分資金用于地方解決基層特殊困難。

值得注意的是，2020年新增赤字1萬億元和發行抗疫特別國債1萬億元兩項資金將全部給地方，主要用于保居民就業、保基本民生、保市場主體以及支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等。

需要說明的是，2020年，為加大財政政策逆周期調節力度，努力把疫情對經濟社會發展的影響降到最低，目前已分三批提前下達2020年新增地方政府債務限額28480億元，包括地方政府一般債務限額5580億元和地方政府專項債務限額22900億元，對重點項目多、風險水平低、有效投資拉動作用大的地區給予傾斜，加快重大項目和重大民生工程建設，推動盡早形成實物工作量，拉動經濟增長。

《財經》記者從財政部了解到，上述提前下達額度，截至2020年5月10日，全國各地已發行地方政府新增一般政府債券5217億元，占提前下達額度（5580億元）的93％；已發行地方政府專項債券11522億元，占前期提前下達額度（12900億元）的89％。此外，近期新下達的1萬億元地方政府專項債券額度目前各地正抓緊履行法定程序、積極啟動發行準備工作。

《財經》記者根據預算草案報告和一些已發布的應對疫情政策，做了中國一攬子財政計劃的框架圖（詳見圖），2020年中國抗疫一攬子財政計劃的規模將超過9萬億元。

需要說明的是，按新《預算法》，地方政府一般債券只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出，加上3.75萬億元的新增地方政府專項債券，地方發債用于各類建設的資金在4.73萬億元以上。

新增地方政府一般債券具體用于哪些項目，以浙江省為例，今年3月底浙江省財政廳發行了浙江省政府一般債券（二期）242億元，用于各類大中小學、幼兒園建設工程、公路等道路建設、城鎮綜合環境整治、市政基礎設施工程、橋梁建設、社區衛生服務中心工程、河道水系治理工程、污水處理工程、地質災害治理、生態公園建設等方面。

新增地方政府專項債券用途方面，財政部副部長許宏才在今年4月國新辦新聞發布會上介紹，2020年要優化資金投向，體現疫情防控需要和投資領域需求變化。在重點用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域的基礎上，適當擴大專項債券使用范圍，將國家重大戰略項目單獨列出、重點支持；同時，增加城鎮老舊小區改造領域，允許地方投向應急醫療救治、公共衛生、職業教育、城市供熱供氣等市政設施項目，特別是加快5G網絡、數據中心、人工智能、物聯網等新型基礎設施建設。

抗疫特別國債則將主要用于地方公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出，并預留部分資金用于地方解決基層特殊困難。 4月中旬湖北省政府發布的一份文件中提到，要圍繞中央預算內投資支持的8個領域66個專項，中央特別國債支持的4個領域32個專項，按要求編制三年滾動投資計劃，并提到特別是要關注“應急醫療救治能力、疾病預防控制體系、縣級醫療診治能力、以縣城為主要載體的新型城鎮化基礎設施、城鎮老舊小區改造、醫廢危廢和污水垃圾處理設施、應急物資儲備體系建設等短板弱項”，其中部分短板項目或包含在特別國債支持的“4個領域32個專項”中。

2.5萬億元減稅降費紓困企業

提交第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議的2020年預算草案報告顯示，2020年積極的財政政策要更加積極有為，圍繞做好“六穩”工作、落實“六保”任務，以更大的政策力度對沖疫情影響，真正發揮穩定經濟的關鍵作用。

2020年將加大減稅降費力度。強化階段性政策，與制度性安排相結合,重點減輕中小微企業、個體工商戶和困難行業企業稅費負擔。

今年將繼續執行2019年下調增值稅稅率和企業養老保險費率等制度，減稅降費翹尾約5000億元。前期已出臺的部分階段性減稅降費政策，包括免征中小微企業養老、失業和工傷保險單位繳費，減免小規模納稅人增值稅，免征公共交通運輸、餐飲住宿、旅游娛樂、文化體育等服務增值稅，減免航空公司民航發展基金、港口建設費,執行期限全部延長到今年底。小微企業、個體工商戶所得稅延緩到明年繳納。

預算草案報告預計，今年全年為市場主體新增減負將超過2.5萬億元，比去年2.36萬億元的減稅降費總規模提高1400億元左右。

疫情發生數月以來，中央財政一手抓抗擊疫情經費保障，確保公眾不因擔心費用問題而不敢就診，確保各地不因資金問題而影響醫療救治和疫情防控；一手抓紓困企業和困難群眾，促進復工復產，已出臺減稅降費、減免緩社保繳費、財政貼息、加大失業保險穩崗返還力度等多方面措施。

減稅降費方面，財政部會同有關部門出臺了對疫情防控重點保障物資生產企業給予稅費優惠、對受疫情影響較大的行業企業給予稅費減免、加大鼓勵社會捐贈的稅收優惠力度、對防疫補助收入免征個人所得稅、加大個體工商戶和小微企業稅收優惠力度、出臺擴大汽車消費的稅收政策、延續西部大開發企業所得稅優惠政策、階段性減免企業社會保險費、支持穩外貿的稅費優惠等九大類共17個政策文件。如：

中國推出了階段性減免企業社會保險費的政策，具體為：從2020年2月起，各省份可以對中小微企業的養老、失業、工傷保險的三項社保的單位繳費實行免征，免征的期限不超過5個月；湖北省可以將免征的范圍擴大到各類參保企業；湖北以外的全國其他省份對大型企業等其他參保單位的三項社保單位繳費可減半征收，減征的期限不超過3個月；受疫情影響生產經營出現嚴重困難的企業可申請緩繳，緩繳的期限原則上不超過6個月。

《財經》記者日前從財政部了解到，上述國家政策出臺后，所有省份都相應地頂格出臺了階段性減免企業三項社保費政策，預計現行政策執行到期后，共可減免企業社保費6010億元。

今年2月，中央出臺了階段性減征職工基本醫療保險費的指導意見，指導地方根據基金運行情況和實際工作需要，自行確定階段性減征職工醫保單位繳費政策，預計最高可為企業減負1500億元。

為促進小微企業和個體工商戶盡快復工復業，中國推出了增值稅階段性減免措施。具 體為：自2020年3月1日至12月31日，對湖北省的小規模納稅人適用3％征收率的應稅銷售收入免征增值稅，湖北省以外的小規模納稅人由現有的增值稅征收率3％減到1％。據官方統計，小 規模納稅人在現有增值稅的納稅人里占的比重達80％以上，是一項普惠性的階段性稅收減免政策。

此外，為穩外貿，自2020年3月20日起，中國對除“兩高一資”外所有未足額退稅的產品及時足額退稅，涉及瓷制衛生器具、植物生長調節劑等1464項產品。

4月26日，財政部、國家稅務總局聯合發布《關于延續實施普惠金融有關稅收優惠政策的公告》，將2019年12月31日執行到期的稅收優惠政策，實施期限延長4年，有效期至2023年12月31日。相關稅收優惠政策主要包括：

對金融機構向農戶、小型企業、微型企業及個體工商戶發放小額貸款（指單戶授信小于、等于100萬元或單戶貸款合同金額且貸款余額小于、等于100萬元）取得的利息收入免征增值稅；對為農戶、小型企業、微型企業及個體工商戶借款、發行債券提供融資擔保取得的擔保費收入，以及為上述融資擔保提供再擔保取得的再擔保費收入，免征增值稅；對金融機構農戶小額貸款的利息收入免征增值稅，對金融機構農戶小額貸款的利息收入在計算應納稅所得額時按90％計入收入總額，對保險公司為種植業、養殖業提供保險業務取得的保費收入在計算應納稅所得額時按90％計入收入總額；對經省級金融管理部門（金融辦、局等）批準成立的小額貸款公司取得的農戶小額貸款利息收入免征增值稅，對經省級金融管理部門（金融辦、局等）批準成立的小額貸款公司取得的農戶小額貸款利息收入在計算應納稅所得額時按90％計入收入總額，對經省級金融管理部門（金融辦、局等）批準成立的小額貸款公司按年末貸款余額的1％計提的貸款損失準備金準予在企業所得稅稅前扣除。

北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅此前向《財經》記者表示， 這些稅收優惠政策涉及多個稅種、多個方面，延長稅收優惠期限有助于受疫情影響的中小微企業和農戶，進一步享受到稅收優惠幫助其復工復產的政策紅利。

她說，除此之外，為進一步支持小微企業、個體工商戶和農戶，近期各級各部門打出政策“組合拳”，在“銀稅互動”助力企業復工復產的基礎上，本次延續實施普惠金融有關稅收優惠政策，有助于進一步加大對小微企業和農戶的信貸支持力度，助力企業解決融資難題，保障企業的復工復產和農戶的農業生產。

國家稅務總局收入規劃核算司司長蔡自力在4月29日舉辦的稅務總局新聞發布會上介紹，今年一季度全國累計實現減稅降費7428億元。其中：2020年新出臺支持疫情防控和經濟社會發展的稅費優惠政策新增減稅降費3182億元；2019年更大規模減稅降費政策在2020年繼續實施形成的減稅降費4246億元。

他表示，堅持落實減稅降費是稅務部門的硬任務，下一步，稅務部門將繼續及時將減稅降費的“真金白銀”送到廣大市場主體和百姓手中。

四本預算收入預計均負增長 一攬子計劃主要對沖疫情影響

今年一季度中國GDP同比下滑了6.8％，制造業和餐飲、旅游、文娛等服務業受到較大沖擊。以經濟活動為基礎的財政收入一季度也出現了大幅下滑，全國稅收收入同比下降16.4％，地方政府較為依賴的國有土地使用權出讓收入同比下降7.9％。

隨著經濟活動的逐步恢復，4月財政收入降幅也有所收窄。

據財政部5月18日公布的數據顯示，1月－4月累計，全國一般公共預算收入62133億元，同比下降14.5％。其中，稅收收入53081億元，同比下降16.7％；非稅收入9052億元，同比增長1％。分月看，1月至4月，各月全國財政收入分別下降3.9％、21.4％、26.1％、15％，呈現逐漸下降后趨于回升的態勢，反映了經濟社會秩序逐步恢復的良好態勢。

住宿餐飲、交通運輸業、文化體育和娛樂業等受疫情沖擊較大的行業稅收降幅也較大，1月－4月累計，分別下降46.8％、29.8％、28.2％。

分地區看，據《財經》記者統計，截至5月20日，全國公布了1月－4月財政收支數據的9個省份的一般公共預算收入均為負增長，其中6個省份降幅超10％。除西藏的另外21個省份中，公布了1月－3月財政收支數據的14個省份的一般公共預算收入均為負增長，其中降幅超10％的有10個（詳見表）。

注：表中“-”代表該數據未公布

資料來源：《財經》記者根據各省份財政廳局、統計局公布數據整理 制表：顏斌

在分析2020年財政收支形勢時，報告稱，“當前，受全球疫情沖擊，世界經濟嚴重衰退，產業鏈供應鏈循環受阻，國際貿易投資萎縮，大宗商品市場動蕩。國內消費、投資、出口下滑，就業壓力顯著加大，企業特別是中小微企業困難凸顯，財政收支矛盾加劇，財政運行壓力增加。”

2020年財政收支平衡壓力大，一方面受疫情沖擊、減稅降費等因素影響，今年1月－4月財政收入下降14.5％，預計今年后幾個月，隨著生產生活秩序恢復，財政收入開始企穩回升，但仍有較大不確定性，另一方面為統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，全力保障完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務、全面建成小康社會，財政支出仍要保持一定強度，特別是各級財政為疫情防控投入大量資金，落實“六保”任務、實施減稅降費也需要財力支撐，一些地區因階段性減免社會保險費需對基金予以必要財政補助。

預算報告草案預計，2020年全國一般公共預算收入18.03萬億元，同比將下降5.3％，低于2019年5％的年初預算預期增速和3.8％的實際增速。其中：中央一般公共預算收入8.28萬億元，比2019年執行數下降7.3％；地方一般公共預算收入9.75萬億元，下降3.5％。

從上表可以看出，各省份2020年1月－4月或一季度的收入增速均較大幅低于其公布的全年預算預計增速目標，后者是在國內疫情發生前各省“兩會”時確定，新形勢下相關目標或需重新考量。

一位西部省份財政廳預算部門人士此前向《財經》記者表示，若未來經濟形勢和財政收入狀況難有大的好轉，財政部門或會進一步采取盤活存量、調入預算穩定調節基金、壓減部分支出、優化支出結構、調整預算收支規模等方式，實現收支平衡。

此外，除一般公共預算，政府的其他三本預算預計也均出現減收。根據2020年全國預算草案報告：

2020年全國政府性基金預算收入預計8.14萬億元，下降3.6％，比2019年降低7個百分點。其中：中央政府性基金收入預計3611億元，下降10.6％；地方政府性基金本級收入預計7.78萬億元，下降3.3％，其中，國有土地使用權出讓收入7.04萬億元，下降 3％。

2020年全國國有資本經營預算收入預計3638億元，下降8.1％，比2019年降低24.2個百分點；調入一般公共預算1370.07億元。

2020年全國社會保險基金預算預計7.73萬億元，下降4.4％，比2019年降低14.1個百分點。其中：保險費收入5.24萬億元，財政補貼收入2.16萬億元。2020年全國社會保險基金支出預計8.23萬億元，本年收支缺口4997億元，年末滾存結余預計為89030億元。需要說明的是，全國社會保險基金預算按已出臺政策編制,暫未包括正在研究細化的延長階段性免征中小微企業養老、失業和工傷保險單位繳費等政策。

2020年一攬子財政計劃主要為了對沖疫情對經濟、企業、個人的負面影響，資金將重點用于支持打好三大攻堅戰、支持實施擴大內需戰略、支持“六保”、支持城鄉區域協調發展、支持國防、外交等十個方面的支出。

當前，中國國內疫情得到有效控制，4月份主要經濟指標有所回暖，但國際疫情仍在全球蔓延，主要經濟體普遍陷入經濟嚴重衰退，國內消費仍未完全啟動。考慮到新冠肺炎疫情對國內、國外需求的較大沖擊，疫情二次暴發的風險、近年來中國經濟下行壓力加大，以及中美經貿摩擦影響等多重因素，對于中國經濟增長、財政收入、企業經營等各方面困難需要有充分估計。

中金公司近日解讀4月份主要經濟指標的一份研報顯示：4月份規模以上工業增加值由3月份的同比下降1.1％回升至同比增長3.9％；固定資產投資同比增速從3月的-9.5％上升至4月的0.8％，其中：制造業投資同比降幅從3月的-20.6％明顯收窄至4月的-6.7％，基建投資同比增速從3月的-8.0％大幅回升至4月的4.8％，房地產開發投資同比增速從3月的1.2％繼續攀升至4月的6.7％；4月社會消費品零售總額名義增速從3月的-15.8％恢復至-7.5％，汽車、服裝、餐飲、金銀珠寶、家電等類別消費同比增速大幅回升。

此外，4月出口增速和順差大超預期，進口增速不及預期。按美元計價，4月出口同比增長3.5％，較3月增速-6.6％大幅回升，進口同比下降14.2％，較3月增速-0.9％大幅回落。4月份貿易順差453.4億美元，較3月份199億美元大幅增長。不過，中金公司研報分析，外需短期內仍面臨下行風險，但隨著海外疫情邊際上出現好轉跡象，下半年外需可能開始恢復。

本文首刊于2020年5月25日出版的《財經》雜志