作者｜宣昌能「國家外匯管理局副局長」
文章｜《中國金融》2021年第2期
黨的十九屆五中全會提出要“建設更高水平開放型經濟新體制，全面提高對外開放水平，推動貿易和投資自由化便利化”；同時強調要“完善現代金融監管體系，健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系，對違法違規行為零容忍”。高水平開放對高質量的跨境金融監管提出了新要求，也帶來了新挑戰。外匯管理部門要按照黨中央、國務院決策部署，在外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體框架下，提升監管科技賦能水平，強化功能監管和行為監管，實現外匯交易監管全覆蓋，進一步提升外匯監管效能。
外匯監管形勢面臨新挑戰
跨境收支規模增長和波動性加劇挑戰外匯監管資源。2019年，我國跨境收支規模達到7.2萬億美元，是2008年的2.27倍；跨境收支主體480萬個，比2008年增長5.4倍。同時，跨境機構關聯性增強，交易形態更加復雜，金融市場波動性及傳染性增強，金融風險溢出加快。但外匯監管資源卻未出現同步增長，在監管科技水平、監管工具和手段、監管人才、資金和技術保障等諸多方面還不能完全適應金融市場雙向開放和資本項目可兌換遠景需要。
金融服務數字化發展挑戰傳統外匯監管模式。數字技術的廣泛運用極大地改變了金融服務供給方式，新型跨境支付模式和工具促進了高頻小額支付的便利化，但也加大了監管部門對交易真實性、合規性的甄別難度。借道新型支付模式和工具從事走私、跨境賭博等違法犯罪活動的案件大幅增加。同時，一些境外機構或中國境內的市場主體，利用“國外寬準入”特點，迂回海外拿到金融牌照，以科技創新之名，在境內開展網絡炒匯、跨境炒股、跨境投資類保險等業務，擾亂了國內金融秩序。
跨境資金的數字化挑戰現有外匯監管架構。隨著比特幣價格飆升，各種加密貨幣被市場熱炒，交易規模迅速擴大。加密貨幣具有“匿名化”、交易速度快、交易成本低、交易方式靈活等特征，交易平臺多設在境外，交易主體多層嵌套，資金來源和去向模糊，監測識別難度大，容易成為跨境非法轉移資產通道。比如，市場主體在境內將人民幣兌換成比特幣，通過互聯網將比特幣賣給境外方，并在境外賬戶收取相應外幣，從而實現“對敲式”跨境交易。目前對加密貨幣缺乏監管依據，難以納入外匯監管范疇，客觀上導致加密貨幣跨境交易游離于外匯監管之外。
非法跨境金融活動日益專業化挑戰外匯監管能力。大量的虛假欺騙性交易都披著表面合規的外衣，通常單證齊備、路徑正確，具有“表面真實性”。近年來破獲的案件顯示，地下錢莊和跨境賭博等犯罪活動出現團伙化趨勢，組織分工更加精細，作案手法更加專業；部分犯罪團伙頭目甚至具有商業銀行工作經歷，掌握外匯管理政策，資金轉移方式嫻熟。不同團伙各司其職：經營團伙負責招攬賭客，跑分平臺負責提供二維碼，技術團伙負責網站開發運營，“水房”負責洗白非法資金，地下錢莊負責資金跨境轉移。非法跨境金融活動的不斷“進化”，加大了外匯監管部門對其識別和打擊的難度。
跨境交易自由化便利化改革挑戰傳統外匯監管體系。近年來，貿易投資便利化改革不斷推進，傳統額度式、單證式管理規則逐步退出。針對監管制度改革，一些不法分子設法利用便利化渠道，虛構交易信息，逃避監管，實現跨境資金轉移，擾亂外匯市場秩序。對此，監管部門需要統籌安排，提高事中事后監管能力，在跨境資金流動監管過程中做到便利化和防風險兩手抓。
外匯監管理念需要新轉變
上述挑戰對傳統外匯監管理念、監管模式、監管手段和監管能力提出新的改進要求。外匯管理部門需要順應金融科技發展和貿易投資自由化便利化趨勢，打破傳統慣性思維，充分利用數字技術和監管科技成果，探索構建新的監管框架。
外匯交易監管實現全覆蓋。金融活動事關國計民生和社會穩定，必須接受嚴格監管。實踐表明，脫離監管的金融活動，必然亂象叢生、風險頻發。無論是傳統金融業務，還是融合互聯網技術的新金融，其本質上都屬于金融，因此必須接受統一的金融監管。在外匯業務領域，不論機構屬于何種類別、持牌與否，也無論其外匯資金來源及去向國別、產品是何名稱、交易行為采取哪種模式，只要穿透看具有跨境支付功能，涉及本外幣兌換的機構、產品和活動，按照“實質重于形式”原則，都必須納入外匯監管范疇，做到監管全覆蓋，不留監管空白。
統籌兼顧審慎監管和行為監管。在外匯業務領域，宏觀審慎監管發揮著穩定器作用，旨在調節和防范跨境資本周期性波動。同時，面對更加開放的金融體系、更加活躍的金融市場、更加豐富的金融產品、更加創新的金融業態，強化微觀行為監管的支撐保障作用也愈發重要。首先，要保障交易真實合理，穿透行為表象看實質，嚴防虛假交易；其次，要保障交易誠信公平，及時識別和杜絕外匯欺詐行為，特別是對近年來一些造成投資者重大損失的非法網絡炒匯平臺要及時糾偏和懲戒警示；最后，要保障跨境交易合法有序，重點打擊地下錢莊、跨境賭博等非法活動，保持對非法外匯交易零容忍的高壓態勢。
將“風險為本”理念貫穿外匯監管全過程。防范風險是金融業的永恒主題，也是外匯監管的主要目標之一。原有的外匯監管更側重合規監管，以形式合規實現防風險目標，偏重于靜態監管。新形勢下，各類支付手段、網上金融交易、虛擬貨幣層出不窮，外匯違法違規活動日益復雜。對此，外匯監管要強調風險為本的理念，統籌推進風險的動態監測、動態識別、動態評估和動態防范。工作重點要更加突出風險主線，合理穿透各種外匯交易的表面真實性，識別其中隱藏的風險，著力把有限的監管資源配置到高風險主體和高風險業務。
科技賦能提升風險識別的及時性和精準性。科技進步及其廣泛應用不斷重塑金融業生態和競爭格局，在改進金融服務、提升服務效率的同時，也導致金融風險的形態、路徑發生了重大變化。監管部門甄別和追蹤風險的難度不斷加大，傳統駐點式、拉網式現場檢查方式難以為繼。面對新形勢新要求，外匯管理部門要加大科技投入和運用，提高科技賦能外匯監管水平，增強監管的時效性、精準性和前瞻性。
外匯監管手段需要新突破
加強頂層設計，完善監管制度體系，實現外匯市場監管全覆蓋。強化功能監管，動態調整界定外匯監管范疇，及時完善監管規則。探索對利用加密貨幣實施跨境資產轉移的規范管理；將跨境外匯監管擴展為跨境價值轉移監管；將監管重點從金融機構擴展至經營跨境業務機構（含金融科技公司）。借鑒“三反”（反洗錢、反恐怖融資、反逃稅）理念和方法，加強部際和國際監管合作，共同防范跨境金融業務風險。
實施穿透式和一致性監管，防范監管空白和監管套利。嚴格做好市場準入管理，堅持金融持牌經營原則。境外機構在其本國獲得的牌照，必須在我國設立實體商業并進行準入備案。堅持穿透式監管，打破“身份”標簽，按照“實質重于形式”原則進行監管。堅持監管一致性原則，相同的金融業務必須接受同樣的監管，防止監管套利。借鑒英國、新加坡等國“監管沙箱”試點經驗，把握好金融創新、金融效率和金融穩定的平衡。
強化風險監管，協調推進審慎監管和行為監管。加強跨境資本流動宏觀審慎管理，強化跨境資本流動風險監測、預警和評估，豐富宏觀審慎管理工具箱，維護外匯市場穩定，防范系統性金融風險。提升行為監管效率，保障交易真實合理、合法有序。2020年，國家外匯管理局共查處外匯違規案件2440起，處罰沒款9.44億元人民幣，較上年增長9.3%，案均處罰38.7萬元人民幣；其中查處地下錢莊交易對手罰沒款占比59.6%，有力震懾外匯違法違規，維護了外匯市場秩序。下一階段，外匯局將繼續以零容忍態度嚴厲打擊地下錢莊、跨境賭博等外匯違法犯罪活動，維護外匯市場健康秩序。
夯實數據基礎，加強內外部資源整合，打通數據壁壘。完善頂層設計，將金融科技公司跨境交易納入數據采集范圍，明確信息披露要求和規則。加強監管大數據平臺建設，推進外匯、商務、稅務、海關等各類業務數據高效采集和融合。提升數據管理及分析處理能力，構建涵蓋跨境業務的全口徑、全生命周期的數據生態系統，推動數據驅動監管和算法監管。
大力發展監管科技，以技術驅動型監管代替傳統監管模式，提升外匯監測分析效能。跟蹤研究金融科技前沿技術并加強外匯領域應用，分析金融科技對外匯交易模式影響，儲備相關的監管技術和應對舉措。搭建基于大數據和人工智能等技術的監管平臺和工具，充分挖掘數據資源價值，完善分析模型和指標體系，提升對違法違規行為的篩查能力。推進跨部門聯合監管，加強信息共享研判，實現即時監管、動態監管和全方位監管。
加強人才隊伍建設，優化監管資源配置，為提升監管能力奠定堅實基礎。經過多輪跨境資金高強度波動沖擊實踐鍛煉，外匯管理部門已經打造出一支政治素養過硬、理論基礎扎實、業務技能強的專業監管和執法隊伍，為建立基于適應高水平開放的外匯監管體系提供了充實的人才儲備。未來需繼續加強干部思想政治教育，著力培養一支既掌握金融科技又精通外匯業務的監管隊伍。■
（責任編輯 張林）
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