[ 當前，我國發展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域改革任務仍然艱巨，創新能力還需提升，一些關鍵技術“卡脖子”環節仍待突破，必須通過高質量發展解決經濟換擋升級中的結構性問題。 ]
今年是“十四五”開局之年，經濟社會發展目標如何設定、宏觀政策如何發力等問題備受市場關注。政府工作報告對這些重要問題給予了回答，本文對這些重要部署進行解讀。
經濟社會主要發展目標
（一）GDP目標
政府工作報告提出，“國內生產總值增長6%以上”。
是否要設定經濟增長具體目標，向來是社會各界普遍關注和廣泛討論的焦點。今年的政府工作報告給予了明確回答：“十四五”時期，要促進“經濟運行保持在合理區間，各年度視情提出經濟增長預期目標”。這意味著保持經濟運行在合理區間是最基本的目標要求，除非遇到類似去年新冠肺炎疫情這種突發情況，否則有必要設定經濟增速具體目標，集中精力引導各方面工作開展。
根據當時疫情防控和經濟社會恢復發展形勢，去年的政府工作報告沒有設定經濟增長目標。但是今年形勢已經與去年不同，國內經濟增速已經恢復正增長，經濟社會逐漸向疫情之前的水平恢復。在這種情況下，設定經濟增長具體目標，對于集中精力引導經濟社會發展工作具有積極意義。
首先，全年就業等目標的實現需要一定的經濟增長作為支撐，所以有必要設定經濟增長的具體目標。
其次，長期遠景目標的實現與短期經濟增速目標密切相關。
到2035年，我國要基本實現社會主義現代化，經濟總量和城鄉居民人均收入要再邁上新的大臺階，人均國內生產總值要達到中等發達國家水平，這些遠景目標實際上都隱含了定量的要求。長期目標的實現需要一定的經濟增速作為支撐，必須從當前就開始做起。
今年經濟增速目標的設定“考慮了經濟運行恢復情況”。去年受疫情沖擊，中國經濟增長2.3%，是唯一保持正增長的主要經濟體，但也形成了較低的基數，今年經濟增速水平可能會有明顯提高。我們認為，將增長目標定在6%，至少體現了對兩方面的考慮。
一是經濟恢復的實際情況。當前疫情仍在全球蔓延，國際經濟深陷衰退，不穩定不確定因素增多，國內經濟恢復基礎尚不牢固，個別地區疫情仍可能反彈、信用風險不斷積累、輸入性風險不容忽視等挑戰壓力不小，這些困難和挑戰都將導致經濟波動，6%這一增長目標為應對各種新的沖擊保留了較大余地。
二是目標設定的連續性和平穩性。受疫情沖擊，去年GDP增速形成了較低基數，在此基礎上計算的今年GDP增速會明顯高于近年平均水平，而2022年的GDP增速又將明顯回落，基數效應對GDP增速的起伏形成較大干擾。6%的增長目標，既與歷史目標合理銜接，也有利于今后目標設定保持平穩連續。
需要說明的是，不設具體目標并不是工作沒目標，設定具體目標也不等于弱化發展質量。當前，我國發展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域改革任務仍然艱巨，創新能力還需提升，一些關鍵技術“卡脖子”環節仍待突破，必須通過高質量發展解決經濟換擋升級中的結構性問題。事實上，近幾年政府工作報告對經濟增長目標的設定，也往往是“區間”“左右”“以上”等形式，反映出對經濟增長目標的淡化和對高質量發展的重視。
（二）就業目標
政府工作報告提出：“城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右。”
GDP增速是綜合性指標，就業目標緊跟GDP目標之后，位于其他各項指標之首，體現了國家對就業的高度重視。
今年經濟發展形勢較去年有了好轉，就業目標相應做出了調整。與去年相比，今年城鎮新增就業上調了200萬人達到1100萬人，這一目標水平與疫情之前的2017~2019年目標一致。城鎮調查失業率下調了0.5個百分點至5.5%，與2018~2019年目標一致。就業目標的上調主要由于隨著疫情的影響逐漸消退，企業復工復產全面推進，國家大力支持穩定中小微企業等市場主體，增加就業崗位，提升就業質量，就業狀況有望持續改善。
政府工作報告強調，“就業優先政策要繼續強化、聚力增效。”相比于去年的“就業優先政策要全面強化”，今年更加強調了“聚力增效”。我們認為，“聚力”主要是指要發揮財稅、金融、產業等政策合力，多措并舉穩就業。其中，保住廣大中小微企業等市場主體仍是穩就業的關鍵。因此，今年提出了要對不裁員少裁員的企業給予支持、“繼續降低失業和工傷保險費率”“促進創業帶動就業”等舉措。“增效”主要是由于去年雖然我國完成了就業目標，但疫情期間一部分就業是臨時性的、質量較低的就業，需要提升就業質量，具體是從“動態優化國家職業資格目錄，降低或取消部分準入類職業資格考試工作年限要求”“推動放開在就業地參加社會保險的戶籍限制”“開展大規模、多層次職業技能培訓”“實施提升就業服務質量工程”等方面，推動降低就業門檻，促進就業提質增效。
從歷年就業目標完成情況看，近十年，新增城鎮就業平均超過就業目標300多萬人，即使在去年疫情沖擊最為困難的時期，新增城鎮就業人數仍超過目標286萬人達到1186萬人，因此預計今年就業目標也會順利實現。
（三）物價目標
政府工作報告提出：“居民消費價格漲幅3%左右。”
今年的通貨膨脹目標受到了市場較大關注。我國貨幣政策的最終目標是“保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長”，通貨膨脹走勢將對貨幣政策形成影響，而貨幣政策取向又將直接影響利率水平等關鍵變量，進而影響實體經濟。
今年CPI漲幅目標比去年調低0.5個百分點。去年全年CPI增長2.5%，在3.5%的全年目標之內。但由于年初基數效應較強、春節錯月、豬肉價格波動等影響，今年1月CPI已將回落至-0.3%。總體上看，今年CPI在控制范圍之內的問題應該不大。但需要關注輸入型通脹和CPI的結構問題。
由于CPI結構中，食品占了較大比重，PPI向CPI傳導過程中存在一定阻滯，導致了目前PPI上漲、CPI下降，甚至核心CPI轉負的分化趨勢，因此選取合適的指標作為通脹的衡量標準十分重要。而未來，油價還有多少上漲空間、大宗商品價格是否會受需求驅動持續上漲、PPI漲幅能否向CPI傳導、美聯儲是否會因通脹預期高企而邊際收緊貨幣政策等問題，都需要特別關注。這些問題的重要性顯然已經超過了對通脹目標本身的討論，更在于影響未來宏觀政策走向。
宏觀政策
政府工作報告提出：要“保持宏觀政策連續性穩定性可持續性，促進經濟運行在合理區間”。
從政策基調上看，“穩”仍然是今年宏觀政策的主旋律。宏觀政策將延續“不急轉彎”，但會“根據形勢變化適時調整完善”，也就是要保持政策實施與經濟社會恢復發展所需基本匹配，防止過度刺激和過快緊縮對經濟社會發展造成傷害，這正體現了定向、相機、精準的調控要求。
（一）財政政策
政府工作報告提出：“積極的財政政策要提質增效、更可持續。”
從政策基調上看，積極的財政政策基調沒有改變。但考慮到我國宏觀杠桿率上升較快，部分地方政府財政收支缺口較大，財政收支不平衡壓力增加等因素，財政政策的發力點也根據實際情況作出了調整。與去年相比，今年財政政策通過加大減稅降費力度、提高一般性轉移支付、建立完善直達機制等方式，延續了對保就業保民生保市場主體的支持，同時納入更多對防風險的考量，不再發行特別國債，適度降低了赤字率、地方政府專項債等目標，有利于政策的可持續性。
去年疫情傳播最嚴重時期，財政政策在加大減稅降費力度的基礎上，三大工具力度加碼升級。一是大幅提升財政赤字率，從上年的2.8%提高到3.6%，為有數據記錄以來首次突破3%的國際警戒線。二是動用特殊工具，安排發行1萬億元特別國債，并將新增的1萬億元赤字規模和1萬億元特別國債資金全部轉給地方，這是我國歷史上第三次發行特別國債。三是擴大地方政府專項債券發行規模，新發地方政府專項債券3.75萬億元，比上年增加1.6萬億元。
今年將繼續通過減稅來促進市場主體提升活力。減稅政策將主要從兩個方面實施。一方面，繼續發揮前期減稅政策的效果，例如“延長小規模納稅人增值稅優惠等階段性政策執行期限”。另一方面，會推出一些新的結構性減稅舉措，例如“將小規模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元”，進一步拓展優惠主體范圍；“對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上，再減半征收所得稅”，降低企業負擔。數據顯示，2020年全年新增減稅降費超過2.5萬億元，對有效降企業負擔起到了積極效果，預計今年減稅減費規模會進一步提升。
財政赤字率擬按3.2%左右安排，比去年下調0.4個百分點。要從兩方面看赤字率的調降。一方面，2020年財政赤字率顯著提高，也導致政府債務付息支出達到9829億元，增長了16.4%。今年財政赤字率降低，有助于維護政策的可持續性，避免對赤字和債務過度依賴。另一方面，3.2%的赤字率仍然高于2019年的2.8%，且位于3%之上，體現了政策的連續性和不急轉彎，同時，政府工作報告也強調，“因財政收入恢復性增長，財政支出總規模比去年增加”，體現了政策對實體經濟保持必要的支持力度。
地方政府專項債券新增3.65萬億元，較去年目標小幅下降0.1萬億元。去年地方政府債券累計發行（不包含再融資債券）4.55萬億元，其中一般債券0.95萬元，專項債券3.6萬億元。今年，不再發行特別國債，而去年相關債券所投項目（在建工程）仍需要資金接續，因此，今年專項債券目標規模下降得并不多。關鍵是如何安排資金用途、提高使用效率，特別是合理擴大使用范圍，加大在支持產業發展、消費升級、兩新一重、改善民生等領域補短板力度。
（二）貨幣政策
政府工作報告提出：“穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度。”
從政策基調上看，今年貨幣政策仍堅持“穩”字當頭，更加突出強調服務實體經濟和防范風險。
為應對疫情沖擊，去年的政府工作報告提出，“穩健的貨幣政策要更加靈活適度。綜合運用降準降息、再貸款等手段，引導廣義貨幣供應量和社會融資規模增速明顯高于去年。”從貨幣政策實施結果來看，去年全年通過三次降準，為實體經濟提供了1.75萬億元長期流動性。廣義貨幣M2同比增長10.1%，同比提高1.4個百分點。社會融資規模存量同比增長13.3%，同比提高2.6個百分點。去年下半年以來，我國經濟逐漸從疫情沖擊中恢復，貨幣政策也從總量寬松開始逐漸回歸常態，更加強調精準調控。我國成為少數實施正常貨幣政策的主要經濟體。
今年政府工作報告延續了去年末中央經濟工作會議關于穩健的貨幣政策要“靈活精準、合理適度”的提法。我們預計貨幣政策將更加靈活地平衡穩增長、穩杠桿、防通脹、控風險等目標，央行降息、降準的概率不大，將繼續主要通過“逆回購+MLF”的組合來保持流動性合理充裕，M2和社會融資規模增速將逐漸回落，與名義經濟增速基本匹配。
貨幣政策部分利用大量篇幅強調了對小微企業等市場主體的支持，全面部署了進一步解決小微企業融資難題的舉措。信用供給上，要求“引導銀行擴大信用貸款、持續增加首貸戶”“加大再貸款再貼現”；紓困支持上，要求“延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策”；便利服務上，要求“推廣隨借隨還貸款”“創新供應鏈金融服務模式”；降本減負上，要求“適當降低小微企業支付手續費”“優化存款利率監管，推動實際貸款利率進一步降低，繼續引導金融系統向實體經濟讓利”。
另外，今年繼續對大型商業銀行提出了普惠小微企業貸款增長目標，要求增長30%以上。去年受疫情影響，這一目標提高至40%，今年回調至2019年目標水平，一方面由于疫情影響逐漸消退，一部分小微企業度過了最困難時期；另一方面由于近年來普惠小微貸款增速較快，形成了較高的基數。總體來看，這些舉措體現了把服務實體經濟放到更加突出的位置，有助于激發市場主體活力。
此外，相比于去年集中力量抗擊疫情，今年全球主要國家經濟周期和貨幣政策的不同步，為經濟恢復發展工作增添了更多不確定因素，貨幣政策在實施過程中需要關注和應對更多的潛在影響。
需要更加關注防風險。寬松政策退出后往往會留下“后遺癥”，宏觀杠桿率的加速上升就是一種體現。雖然我國未像其他主要經濟體一樣實施大規模量化寬松和超強度的財政刺激政策，但宏觀杠桿率快速上升需要警惕。今年貨幣政策要加入更多對防風險的考量，保持宏觀杠桿率基本穩定，防止杠桿率過快上升帶來的透支效應和潛在風險。
需要更加關注通脹走勢。全球流動性寬松疊加大宗商品價格大漲，推升了海外通脹預期。雖然美國天氣轉暖，頁巖油產能預計逐步恢復，但隨著美國疫情防控逐漸見效，經濟復蘇較為強勁，需求增加有望對大宗商品價格形成支撐，進一步推升通脹預期，我國將面臨輸入型通脹壓力。對于國內而言，大宗商品價格的上漲帶動PPI上漲的趨勢基本得到確認，但PPI的上漲尚未傳導至CPI，甚至不包括食品和能源價格的核心CPI還由正轉負，這些指標走勢的分化也對貨幣政策的實施形成考驗。
需要更加關注中美經濟周期的不同步。經濟周期的不同步，決定了貨幣政策的不同步。我國疫情防控最先見效，率先開啟經濟復蘇，總量寬松的貨幣政策率先轉向邊際收緊和結構性支持。相比之下，美國疫情形勢從近期開始好轉，經濟復蘇力度逐漸增強，市場對美國經濟前景預期較高。
隨著美國經濟加快復蘇以及通脹預期升溫，大規模量化寬松政策的退出便成為美聯儲實施貨幣政策時必須考慮的現實問題。雖然斷定美聯儲貨幣政策轉向還為時尚早，但不排除在通脹高企后，通過削減購債規模等方式減小寬松力度，這同樣會起到政策“收緊”的效果。美聯儲貨幣政策調整將對全球經濟體產生外溢效應，我國貨幣政策實施時也要考慮這些因素，做好應對這些不確定性的準備。
（溫彬系中國民生銀行(600016,股吧)首席研究員，馮柏系中國民生銀行研究員）
最新評論