[ 對于基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，中央與地方之間，以及沿海與中西部省份之間，都有不同的利益訴求和博弈。所以對于實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌絕不是一件容易的事。實(shí)際上，我國提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌已經(jīng)多年，但是迄今仍未看到全國統(tǒng)籌的操作方案，其難度可見一斑。 ]
[ 今后即使65歲以上老年人增加到人口總量的30%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放總額也僅為GDP的1.8%，是完全可以承受的。 ]
《養(yǎng)老金改革的分析框架與路徑選擇》是根據(jù)中國金融學(xué)會會長周小川多年來關(guān)于養(yǎng)老金改革的論述匯編而成。周小川長期在商業(yè)銀行、外匯管理局與央行擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，運(yùn)用自己的專業(yè)知識，長期關(guān)注和深入思考我國養(yǎng)老金體制改革問題，尤其是養(yǎng)老基金管理、養(yǎng)老金資產(chǎn)管理與保值增值的相關(guān)體制機(jī)制問題。書中的論述側(cè)重從經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史與全球的視角來審視養(yǎng)老金改革問題，在討論宏觀問題的同時(shí)也關(guān)注養(yǎng)老基金管理與養(yǎng)老金資產(chǎn)投資、企業(yè)負(fù)擔(dān)等微觀水平的問題。
核心觀點(diǎn)
以我的理解，本書強(qiáng)調(diào)了以下重要觀點(diǎn)或看法：
第一，要從不同視角與維度來思考養(yǎng)老金改革問題。該書認(rèn)為，我國養(yǎng)老金改革是一個(gè)多維復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及企業(yè)、政府與民生等多個(gè)利益相關(guān)方，并不存在一個(gè)簡單的解決方案，而是需要多種政策舉措的結(jié)合和利弊權(quán)衡，如適當(dāng)延遲退休年齡，在公共養(yǎng)老金中增加積累制的繳費(fèi)基準(zhǔn)型的個(gè)人賬戶的比例，提升養(yǎng)老金可攜帶性，發(fā)展自愿性養(yǎng)老保險(xiǎn)，更好地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值等。
第二，要抓緊推進(jìn)養(yǎng)老金改革。我國強(qiáng)有力的計(jì)劃生育政策和經(jīng)濟(jì)快速增長，推動我國人口生育率的快速下降和預(yù)期壽命的快速提高，結(jié)果是我國人口老齡化進(jìn)程快于世界上其他國家。我國老年人口相對于勞動年齡人口的比率即老年贍養(yǎng)率持續(xù)上升，迫切需要通過養(yǎng)老金改革來提升養(yǎng)老金財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。由于養(yǎng)老金改革的復(fù)雜性與政治敏感性，世界各國養(yǎng)老金改革都有拖延的傾向。雖然拖延改革在短期內(nèi)可以避免改革引發(fā)的社會矛盾與沖突，但是在長期內(nèi)只會貽誤解決問題的良機(jī)，增加改革的難度。
第三，在我國的現(xiàn)行養(yǎng)老金體制中，現(xiàn)收現(xiàn)付的“受益基準(zhǔn)制”（Defined Benefit, DB）的比例過大，而預(yù)籌積累的“供款基準(zhǔn)制”（Defined Contribution, DC）的比例過小。這不利于應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，不利于提高養(yǎng)老金資產(chǎn)的投資回報(bào)率，也不利于增強(qiáng)參保激勵(lì)。
第四，養(yǎng)老金繳費(fèi)率過高會擠壓企業(yè)的競爭能力與生存空間。該書用一個(gè)舉例來說明養(yǎng)老金繳費(fèi)的增長對企業(yè)成本與利潤的影響：給定一個(gè)企業(yè)的成本結(jié)構(gòu)，如果養(yǎng)老金繳費(fèi)率從目前工資總額的24%增加到34%（增加10個(gè)百分點(diǎn)），勞動力成本占銷售收入的比例將從21%增加到23.1%，企業(yè)利潤占銷售收入的比例將相應(yīng)地從5%降為2.9%。
第五，由于養(yǎng)老金改革是一個(gè)多維的系統(tǒng)，養(yǎng)老金改革的評價(jià)體系也是多維的。書中提出了一個(gè)綜合性的評價(jià)體系，其中包括：1）社會安全保障的完善程度以及與此相應(yīng)的社會安全感；2）社會公平程度；3）對個(gè)人的激勵(lì)作用；4）對積累及經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)等。
本書對養(yǎng)老金體制改革的主要建議是，中國養(yǎng)老金體制需要徹底改革，未來改革的核心方向包括：其一，養(yǎng)老保障籌資模式應(yīng)從現(xiàn)收現(xiàn)付的受益基準(zhǔn)制（DB）向預(yù)籌積累的供款基準(zhǔn)制（DC）轉(zhuǎn)軌，增強(qiáng)財(cái)務(wù)可持續(xù)性。其二，逐步形成由政府保障、個(gè)人賬戶和商業(yè)保險(xiǎn)構(gòu)成的、比例關(guān)系比較平衡的“三支柱”養(yǎng)老金體制。其三，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)中進(jìn)入“個(gè)人賬戶”的比例，增強(qiáng)激勵(lì)和提高效率。其四，做實(shí)個(gè)人賬戶，通過資本市場投資實(shí)現(xiàn)保值增值。其五，實(shí)現(xiàn)勞動力自由流動與養(yǎng)老金可攜帶。其六，通過電子支付發(fā)展實(shí)現(xiàn)“N對1”付款。
關(guān)于“三支柱”的5個(gè)問題
我本人作為一個(gè)研究社會保障體制改革問題的學(xué)者，對于周小川在書中的基本看法持非常贊同的態(tài)度。我非常贊成逐步形成由政府保障、個(gè)人賬戶與商業(yè)保險(xiǎn)構(gòu)成的、比例關(guān)系比較平衡的“三支柱”養(yǎng)老金體制。下面僅圍繞三支柱養(yǎng)老金體制問題，結(jié)合書中的觀點(diǎn)與我國現(xiàn)有的養(yǎng)老金體制展開一些討論。
第一個(gè)問題：我國三支柱養(yǎng)老金體制中的第一支柱如何實(shí)現(xiàn)？
根據(jù)該書第六章的論述，OECD養(yǎng)老金三支柱體制中的第一支柱是政府提供的基礎(chǔ)保障，相當(dāng)于世界銀行建議的五支柱體制的“零支柱”。書中對三支柱中的第一支柱（以下除非另有說明，簡稱為“第一支柱”）如何實(shí)現(xiàn)的問題沒有詳細(xì)展開。實(shí)際上，在我國實(shí)現(xiàn)第一支柱已經(jīng)有了一個(gè)現(xiàn)成的基礎(chǔ)，即城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“城鄉(xiāng)居保”）。
根據(jù)人社部的“人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”披露的數(shù)據(jù)，2019年末城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)53266萬人，其中實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)16032萬人。城鄉(xiāng)居保的參保人數(shù)和領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)均遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)年城鄉(xiāng)居保基金收入4107億元，支出3114億元。而且城鄉(xiāng)居保基金的收入，主要來源于中央與地方各級財(cái)政的撥款（約占基金收入的四分之三左右）。
所以，可以將城鄉(xiāng)居保升級為全民共享的非繳費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老保障，作為三支柱養(yǎng)老金體制中的第一支柱。為此，我們還要做一些改革或完善的工作。
首先，明確第一支柱養(yǎng)老金是“非繳費(fèi)型”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其資金來源于中央財(cái)政。目前城鄉(xiāng)居保覆蓋了我國的城鄉(xiāng)低收入群體，通過他們繳納稅費(fèi)來籌集基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入非常困難。基礎(chǔ)保障由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)可以確保養(yǎng)老金待遇的公平性，避免地方政府收入能力分化造成的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差距懸殊的問題，可以更好地適應(yīng)人口（包括老年人口）的流動性。對于向全國老年人口提供基礎(chǔ)收入保障這樣一個(gè)全國性問題上增加中央的事權(quán)，也符合我國全面小康社會的要求和財(cái)政體制改革的大方向。原來城鄉(xiāng)居保還包括個(gè)人賬戶部分，建議將基礎(chǔ)養(yǎng)老金中的個(gè)人賬戶剝離出來，另行管理與運(yùn)作。
其次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的受益水平要適當(dāng)提高。2019年城鄉(xiāng)居保基金支出3114億元，假定全部用于養(yǎng)老金發(fā)放，按全年實(shí)際領(lǐng)取人數(shù)為15965萬人（2018年末與2019年末實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)的平均值）估算，全年人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額約為1950元（月均162.5元），僅相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村貧困線3747元的52%。要使基礎(chǔ)養(yǎng)老金的受益水平略高于農(nóng)村貧困線，可將受益水平提高到當(dāng)年人均GDP的6%。2019年我國人均GDP（7.08萬元）的6%約為4248元，高于當(dāng)年的農(nóng)村貧困線約500元。當(dāng)年65歲以上老年人占全國人口的12.6%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放總額相當(dāng)于我國GDP的0.76%（6%×12.6%）。而且基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)劃實(shí)施后，原來對城鄉(xiāng)居保的全部財(cái)政補(bǔ)貼和民政扶貧救助的部分支出可以被基礎(chǔ)養(yǎng)老金取代，所以實(shí)際增加的支出要小得多。今后即使65歲以上老年人增加到人口總量的30%，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放總額也僅為GDP的1.8%，是完全可以承受的。
再次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按同等待遇向全體65歲以上的城鄉(xiāng)老人發(fā)放（高收入老人可以自愿放棄）。與核查收入（means-tested）的待遇發(fā)放辦法相比，向全體城鄉(xiāng)老人發(fā)放更容易取得全民的共識與支持，可以減少管理與發(fā)放成本，而且有利于鼓勵(lì)老年人繼續(xù)就業(yè)，因?yàn)槔^續(xù)就業(yè)獲得的勞動收入不會影響他們領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資格。
第二個(gè)問題：第二支柱養(yǎng)老金要不要保留現(xiàn)收現(xiàn)付與個(gè)人賬戶的混合制？
三支柱養(yǎng)老金體制中的第二支柱，可以現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“城職保”）為基礎(chǔ)。根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)，2019年末參加城職保人數(shù)為43488萬人，其中參保職工31177萬人，參保離退休人員12310萬人。全年城職保金收入52919億元，基金支出49228億元。基金收入中，中央調(diào)劑比例為3.5%，基金調(diào)劑規(guī)模為6303億元。
在我國人口快速老齡化的趨勢下，我國城職保的參保離退休人員與參保職工的比率即城職保的體制贍養(yǎng)比不斷上升。本書第13章強(qiáng)調(diào)了養(yǎng)老金體制改革需要解決未來養(yǎng)老金財(cái)務(wù)不可持續(xù)的問題。世界銀行、李揚(yáng)、馬駿、曹遠(yuǎn)征等的研究都預(yù)測了未來城職保養(yǎng)老金的巨額隱性負(fù)債問題。此外，正如本書所討論的那樣，城職保還面臨繳費(fèi)率較高，可攜帶性較差，參保率較低，個(gè)人激勵(lì)不足等問題。
城職保體制的另一個(gè)問題是對我國就業(yè)人員的覆蓋率較低，許多中青年勞動者沒有參加城職保，人為地提高了它的體制贍養(yǎng)率。2019年全國就業(yè)人員77471萬人，其中第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為58026萬人，參保職工僅占第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的53.7%。2017年我國農(nóng)民總量28652萬人，其中僅6202萬人參加了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，占農(nóng)民工總量的21.6%（2018年及以后人社部門不再公布農(nóng)民工參保人數(shù)）。此外，未來的第二支柱養(yǎng)老金，還應(yīng)該將農(nóng)業(yè)部門的就業(yè)人員包括在內(nèi)，只是由于他們的收入較低，所以他們的強(qiáng)制繳費(fèi)率（和養(yǎng)老金替代率）也可以相應(yīng)降低。
所以，如果城職保的覆蓋率不能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上大幅提升，則第二支柱養(yǎng)老金就會把將近一半的第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，以及將近80%的農(nóng)民工排除在覆蓋范圍之外。而這些未覆蓋人群正是流動性較大的低收入人群，老年退休以后極易陷入貧困。在研究我國未來三支柱養(yǎng)老金體制時(shí)，不能不對這一問題給予更多關(guān)注。
城職保采取了“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的混合體制。但是在實(shí)踐中，由于社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金入不敷出，所以個(gè)人賬戶資金被大量挪用，形成數(shù)萬億元個(gè)人賬戶“空賬”，未來將不可持續(xù)，必須及早進(jìn)行改革。
但是要將城職保全部轉(zhuǎn)型為完全積累制的DC型養(yǎng)老金將涉及巨額轉(zhuǎn)軌成本。城職保參保離退休人員已達(dá)1.2億多，今后每年還要增加幾百萬人（2019年增加513萬人）。如果將城職保轉(zhuǎn)型為完全積累制的DC型養(yǎng)老金，這些規(guī)模巨大的參保離退休人員養(yǎng)老金待遇的發(fā)放，就需要另辟渠道來籌集資金。此外，轉(zhuǎn)軌成本還包括做實(shí)參保職工的個(gè)人賬戶。但是本世紀(jì)初我國從東北三省開始做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)未能取得成功。
本書介紹的智利兩次養(yǎng)老金體制改革的情況，對我國養(yǎng)老金體制改革不無啟發(fā)。智利在上世紀(jì)70年代進(jìn)行養(yǎng)老金體制改革，從現(xiàn)收現(xiàn)付的DB型轉(zhuǎn)制為完全積累制的DC型，但是后來發(fā)生了養(yǎng)老金覆蓋面過小、替代率太低、私營養(yǎng)老金管理公司的管理成本過高等問題，2008年智利養(yǎng)老金制度進(jìn)行二次改革，建立由財(cái)政籌資的“團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金”，以及由財(cái)政與雇主共同籌資的“補(bǔ)充團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金”作為第一支柱。此外，在強(qiáng)制性完全積累的DC型養(yǎng)老金以外，鼓勵(lì)發(fā)展自愿性養(yǎng)老保險(xiǎn)作為第三支柱。
我認(rèn)為，要在現(xiàn)行城職保的基礎(chǔ)上發(fā)展完善第二支柱養(yǎng)老金，可能比較可行的辦法還是繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制DB型與積累制DC型的混合制。對于現(xiàn)收現(xiàn)付部分，要進(jìn)一步降低強(qiáng)制繳費(fèi)率，擴(kuò)大覆蓋面，提升養(yǎng)老金權(quán)益的可攜帶性，更好地體現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老金受益與繳費(fèi)的相關(guān)性，增強(qiáng)個(gè)人激勵(lì)。同時(shí)要做實(shí)部分個(gè)人賬戶，提高養(yǎng)老金資產(chǎn)投資回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金資產(chǎn)的保值增值。
第三個(gè)問題：第二支柱養(yǎng)老金要不要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌？
本書對基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌有較多猶豫。應(yīng)該說，這種猶豫不無道理。對于基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，中央與地方之間，以及沿海與中西部省份之間，都有不同的利益訴求和博弈。所以對于實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌絕不是一件容易的事。實(shí)際上，我國提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌已經(jīng)多年，但是迄今仍未看到全國統(tǒng)籌的操作方案，其難度可見一斑。
但是由于我國不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入能力的顯著差異，以及勞動力從中西部地區(qū)向沿海地區(qū)的大規(guī)模遷移流動，已使以地市或省級統(tǒng)籌為主的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)難以為繼。
2018年，中央決定實(shí)施養(yǎng)老金中央調(diào)劑制度，旨在將養(yǎng)老金結(jié)余地區(qū)的一部分收入向養(yǎng)老金虧損地區(qū)轉(zhuǎn)移。但是要使養(yǎng)老金更好地適應(yīng)勞動力的流動性和促進(jìn)全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成，更有效地克服各地養(yǎng)老金財(cái)務(wù)狀況的分化，還需要進(jìn)一步推進(jìn)第二支柱養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。即使像美國這樣的聯(lián)邦制國家，雖然憲法賦予各州較多自治權(quán)，但是包括公共養(yǎng)老金、遺屬保險(xiǎn)和傷殘保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保障計(jì)劃（social security）和老年人醫(yī)療照顧計(jì)劃(Medcare)都由聯(lián)邦政府直接籌資和管理運(yùn)行。
當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的過程中，要認(rèn)真考慮如何充分調(diào)動中央與地方兩個(gè)積極性，如何適當(dāng)兼顧勞動力流出與流入地區(qū)的利益。
在第二支柱養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的改革中，全國統(tǒng)籌養(yǎng)老金應(yīng)該以較低的繳費(fèi)率（如12%~14%），向參保離退休人員提供合適的替代率。這個(gè)“合適的”替代率可以參照全國各省份替代率的平均水平來選取（如40%~43%）。由于各省養(yǎng)老金替代率的分布是偏態(tài)的，大部分省份統(tǒng)籌前的實(shí)際替代率低于全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老金替代率，意味著這些省份的養(yǎng)老金替代率有所提高；小部分省份統(tǒng)籌前的實(shí)際替代率高于全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老金替代率，可以采取“地方補(bǔ)差額”的辦法，即允許地方自籌資金，將兩者的差額補(bǔ)齊，確保全國統(tǒng)籌后各地的養(yǎng)老金替代率不下降。
此外，目前沿海各地的養(yǎng)老基金有相當(dāng)數(shù)量的結(jié)余。實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，這些結(jié)余可以部分或全部留在地方，中央不予征用。
第四個(gè)問題：第二支柱的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金要不要做實(shí)？
假定第二支柱養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付部分實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，主要由中央部委負(fù)責(zé)籌資與管理運(yùn)行，而個(gè)人賬戶部分可以繼續(xù)由各省份管理并逐步做實(shí)。問題是目前我國城職保個(gè)人賬戶空賬規(guī)模巨大，而且還在不斷增長，全部做實(shí)將非常困難。
一個(gè)可行的辦法，是將參保人分為老人（全國統(tǒng)籌前已經(jīng)退休）、中人（全國統(tǒng)籌前參保，全國統(tǒng)籌時(shí)尚未退休）與新人（全國統(tǒng)籌后參保）。對于老人可全部采用現(xiàn)收現(xiàn)付，確保全國統(tǒng)籌前的替代率不降低。對于中人，將全國統(tǒng)籌改革前的個(gè)人賬戶做成名義個(gè)人賬戶（NDC），改革后的個(gè)人賬戶全部做實(shí)。對于新人，將個(gè)人賬戶全部做實(shí)。
第五個(gè)問題：關(guān)于第三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展
目前我國的企業(yè)年金和職業(yè)年金可作為第三支柱養(yǎng)老金的基礎(chǔ)。近年來，我國出臺了許多政策來鼓勵(lì)企業(yè)年金和職業(yè)年金的發(fā)展，但是效果并不顯著。如2019年全國參加企業(yè)年金的職工2548萬人，僅占企業(yè)參保人數(shù)37905萬人的6.7%。其中的一個(gè)重要原因是我國養(yǎng)老金的強(qiáng)制繳費(fèi)率過高，擠壓了自愿性養(yǎng)老金的發(fā)展空間。如果我國的強(qiáng)制繳費(fèi)率能在目前的基礎(chǔ)上進(jìn)一步有所降低，則可為第三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展創(chuàng)造更廣闊的空間。
此外，我國還有大量自雇勞動者，這些人參加企業(yè)年金或職業(yè)年金有一定困難，為此，可以借鑒美國等國家的經(jīng)驗(yàn)，通過減免稅來鼓勵(lì)個(gè)人退休賬戶（Individual Retirement Account, IRA）的發(fā)展，并將它看成是第三支柱的重要組成部分。
（作者系上海社會科學(xué)院原副院長、研究員）
來源：第一財(cái)經(jīng)日報(bào)
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