文 |?清和??智本社社長
今年“兩會”，國務院是否重設年度經濟增長目標備受外界關注，如今答案揭曉：“今年發展的主要預期目標是，國內生產總值增長6%以上”。
大疫之年，國務院罕見未提經濟增長目標，把工作重心放在保就業、保民生及扶貧脫困上。今年兩會前夕，一些經濟學家建議以后不再設置經濟增長目標，將政府重心放在就業、民生與高質量發展上。
如今歐美國家的政府幾乎都不設置經濟增長目標，他們無法對經濟增長負責，而就業是政府工作的第一任務。
中國為何今年重設經濟增長目標呢？
本文探索經濟目標與民生、改革、增長之關系，揭示轉軌時期的中國經濟增長的內在邏輯。
本文邏輯
一、經濟目標：是否設立？
二、就業民生：如何保障？
三、經濟增長：如何實現？
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01
經濟目標：是否設立？
到底要不要設置經濟增長目標？
在自由市場中，經濟學家普遍不主張設置GDP增長目標。張維迎教授在五年前便呼吁取消GDP目標，認為GDP目標是計劃經濟時代的產物。
前蘇聯開啟了計劃經濟模式，以五年為期推行五年計劃。歷年來，中國延續了這一政策，制定五年經濟發展計劃，設立一系列經濟增長目標。
反對設置經濟增長目標的理由并不復雜，在一個市場經濟體中，國家經濟增長是無數市場主體，包括企業家、工人、工程師、個體戶等共同作用的結果；是技術創新、市場交易、社會組織及經濟政策復雜作用的結果。
根本上來說，市場是一個自發秩序，不是一個由中央權力主導的經濟體系。任何個人、組織都無法確定經濟目標，無法決定經濟增速，也無法控制經濟的不確定性。
不設立經濟增長目標符合奧派一整套經濟學理論。當年米塞斯與蘭格大論戰時，米塞斯認為計劃經濟的問題在于缺乏價格體系，無法做貨幣核算：“便無所不知、無所不在和無所不能，因為沒有貨幣核算， 他也無法做到使生產符合消費者的需要。”【1】
后來，哈耶克從知識分散、自發秩序出發，推導出國家無目標理論（并非不作為）。他認為，國家這一強制性力量與過去的部落統治方式最大的不同，使它沒有必要再為整個共同體制定統一的目標并集中財富去實現這一目標。現代政府“普遍的、無目標的抽象行為規則取代了共同的具體目標”，“以此保護個人的自由領域不受他人的強制或侵犯”。【2】
在自由市場經濟中，經濟無目標論或國家無目標論是完全成立的。但是，中國目前還不是一個完全自由市場經濟體。
中國改革開放四十年到現在依然是一個“轉軌型國家”。轉軌型國家與自由市場最大的區別是，大量的資源集中在政府手上。政府對經濟信息及資源的掌控力很強，經濟增長依賴于政府釋放更多資源與市場權力。
在轉軌型國家，政府是經濟增長的源動力。只有政府打開資源閘門，市場才能夠發揮作用。如果政府不批這塊土地，這塊土地資源就很難增值，無法蓋工廠、建辦公大樓；如果政府不放開價格管制，商品經濟就很難興旺，外資及技術難以進入國內市場；如果政府不破除行政壟斷，私人資本則無法進入該領域投資。
這并不是說政府在經濟增長中起到多大的作用（企業與個人才是經濟增長的核心力量），而是政府掌握著大部分資源與市場權力，包括土地、資本及經營許可權等。過去四十年，經濟持續增長的過程，也是政府資源對外釋放、市場逐漸形成的過程。
改革開放以來，中國經濟增長的第一動力是官僚激勵體系。這套以GDP為核心的考核體系，促使政府不斷地釋放資源。久違的市場才逐漸在江浙的鄉鎮與廣東的特區恢復與興起。
2008年，為答謝諾貝爾獎經濟學家科斯組織的中國改革問題研討會，張五常撰寫《中國的經濟制度》，指出以縣際競爭為代表的地區間競爭，是中國改革開放以來經濟迅猛發展的根本原因。在他看來，縣際競爭機制的核心在土地的利用上，尤其是土地使用權的自由轉讓上【3】。土地資源松綁，市場才可能興起，張五常親自參與了這場土地市場化改革。
值得注意的是，張五常先生的縣際競爭機制不能算是什么經濟學理論，只能算是中國改革的經驗總結。在八九十年代，中國實行財政包干制，官員以經濟指標為政績考核，各級政府努力招商引資，批租土地，興建工業園區及基礎設施，想辦法提高當地的財政稅收和經濟效益。
這就是我們經常說的唯GDP論。縣際競爭機制下的GDP政績考核，很大程度上釋放了政府手上掌控的資源和權力。更多的原本政府控制的土地興建了產業園區，更多的壟斷領域向社會資本開放，更多的外資及技術引入中國。
以GDP為考核的官僚激勵體系，是釋放資源，解除管制，打破壟斷，促進市場興起的重要動力。
圖：轉軌國家的資源配置與經濟目標，來源：智本社
從歷史的角度來看，從經濟計劃時期到轉軌經濟時期，再到市場經濟時期，資源集中度不斷下降，目標考核也在發生變化：
在計劃經濟時期，國家掌控了大部分資源，政府需要非常全面而詳細的經濟計劃和目標。但是，米塞斯從貨幣核算的角度論證了計劃經濟不可行。
在轉軌經濟時期，經濟目標的作用是倒逼改革，釋放市場資源。GDP考核和財政包干制倒逼各級政府相互競爭，將各類資源及權力下放給市場，把舞臺重新交給市場，讓企業及企業家各顯神通。
這個邏輯是：先激勵官員，釋放市場資源，然后才有可能激勵企業家、科學家及廣大勞動者。
到了轉軌經濟后期，經濟目標逐步轉弱，國家治理目標不斷強化，主要包括法治體系、民生福利、公共用品等。
只有到了真正的自由市場時期，政府完全退出市場，國家才能推行哈耶克主張的“國家的無目標性”。此時資源集中度相對較低，政府掌控力度有限，制定經濟增長目標既無力又無效。政府的主要目標是提供公共用品，提高社會福利，降低交易費用。
有沒有明確的標志？
這不太容易找到明確的標志或時間節點。但是，可以從一個角度來判斷，那就是市場準入。如果大部分市場，包括電信、銀行、土地等，都向社會資本開放，國有資本沒有特權，沒有特殊的行政準入門檻，那么經濟增長目標可以退出，國家可以進入無經濟目標階段。真正的壟斷是限制競爭，當大部分市場都已實現自由進出、公平競爭，這意味著政府將大部分資源與權力讓渡給了自由市場與公民社會。再設經濟增長目標，既無條件，也不可行。
而當下的中國還沒到這個階段，大量資源還未進入市場，尚未被激活，尚未發揮經濟價值。中國還是一個轉軌型國家，正處于全面深化改革的關鍵時期，仍然需堅持以經濟建設為中心，重拾基于GDP長效考核的官僚激勵體系。維持一定的經濟增長目標，是倒逼改革，釋放資源，促進持續增長的動力之源。
前些年，中國媒體批判唯GDP論，試圖降低GDP考核壓力。若GDP長效考核機制被打破，又無法建立更加科學的官僚激勵機制，這無疑不利于繼續深化改革、破除資源壟斷與行政壟斷，也不利于保持經濟增長、家庭增收與民生福利保障。
02
就業民生：如何保障？
唯GDP論有沒有問題？
肯定有問題，而且越到后面，自由市場越發達，唯GDP的問題越突出，尤其是對就業民生的保障不足。
去年，大疫之年，中國經濟受挫，全球經濟不確定性延續，一方面不容易確定經濟增長目標，另一方面以底線思維聚焦于民生目標。
但是，GDP增長與就業民生不完全沖突。
一方面，就業增加與民生保障，是以經濟增長為前提的。
通常，失業率與經濟增速呈負相關。根據奧肯定律，經濟增速下降，失業率增加。通常，GDP下滑兩個百分點，失業率上升一個百分點。人民大學副校長劉元春認為，GDP增速4%才能達成城鎮調查失業率為6%的目標。
另一方面，經濟增長目標與就業民生目標可以同時存在，尤其是到了現在階段，必須同時設立。
今年國務院確定了一組目標，除了國內生產總值增長6%以上，還有城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右；進出口量穩質升，國際收支基本平衡；單位國內生產總值能耗降低3%左右；糧食產量保持在1.3萬億斤以上。
反過來說，如果不設增長目標，以就業民生為目標，我們看情況會怎樣？就業民生目標能否倒逼經濟增長？
我們先看一組數據分析：
最近十年，中國GDP增速逐漸下降，從2010年的10.64%下降到2019年6.1%，十年下降了4.5個百分點。按照奧肯定律，這十年，中國的失業率應該增加2個點以上。但是，中國的城鎮調查失業率并沒有下降：2010年到2015年城鎮調查失業率均為4.1%。2016年開始不升反降，到2019年城鎮調查失業率下降到3.6%。
這說明中國的失業率與經濟增速之間并非是“平滑”的。這樣，劉元春教授所說的要確保6%的城鎮調查失業率目標，GDP增速需要達4%，就未必成立。結果正是如此，去年增速在4%以下（2.3%），但是就業目標卻完成了。這是怎么回事？
我講一個很著名的故事。經濟學家弗里德曼曾經有一個勺子挖運河的故事。上個世紀90年代，經濟學家弗里德曼在亞洲考察時偶然來到一個工地。弗里德曼發現工人們在用鏟子挖運河而沒有使用重型機械，他感到很奇怪，便詢問了當地的官員。官員回答說：“用鏟子是為了創造更多的就業。”
“噢，原來是就業計劃，我還以為你們是在修運河呢。” 弗里德曼說道，“既然是想創造就業，那別用鏟子了，用勺子挖吧。”
用鏟子或勺子挖運河，可以降低失業率，政府因此可完成就業目標。國企雇傭一些大學生，政府部門雇傭一批協警、臨時工城管。同時，財政刺激搞基建，雇傭一批工人挖路、修橋。
但是，從經濟學的角度來說，這種低效的就業屬于失業——隱性失業。
隱性失業的概念，是經濟學家瓊·羅賓遜首先提出來的，主要指勞動生產率極為低下的就業或者半就業半失業。比如國有企業中的冗員，人浮于事、無所事事，其實屬于隱性失業。我們很難確定央企、國有企業、事業單位及政府部門存在多少隱性失業。
有人說，國有企業的職責就是在經濟不穩定時穩經濟、保就業。但其實，這種方式既不能穩經濟，也不能保就業。真就業能夠帶動經濟增長，“假就業”則未必。根本上來說，這群人并沒有就業，依然處于失業狀態，只是用財政供養著。這就是表象與本質的區別。
所以，確保民生目標未必能夠倒逼經濟增長。如果追求就業率的方式不恰當，可能反而阻礙了經濟增長及技術創新。
那么，在追求經濟增長的同時，就業該如何保障？
現代政府在解決失業問題上已經有一套成熟的方案，主要是公共用品，即失業援助（如失業金）和職業培訓。
失業援助和國企供養，都需要花費財政預算，哪個更劃算？
國企供養隱性失業者，可能會進一步惡化國企內部的競爭體系，降低國企經營效率，造成更大規模的冗員，不利于國企市場化改革。
所謂“市場的歸市場，凱撒的歸凱撒”，失業援助走得是公共用品渠道，不會破壞市場競爭規則。政府建立社會保障系統，失業者領取失業金，有助于其在市場中重新就業。
有人問，如果失業者領取失業金，會不會像國企一樣養懶人？
失業金的一部分是失業者自己繳納的，以應不時之需。失業者有失業金維持生活，可增加其在就業市場中的自由選擇度，提高勞動力配置效率；同時，失業者可參加技能培訓，提升就業能力。
通常，若有失業金作為基本保障，失業往往是勞動力自我調整、修復以及尋求突破提升的階段。這也是市場自我調整的一部分。羅永浩加入直播帶貨大軍雖有些別扭，但也算是從錘子創業失敗中走出來尋求新突破。
政府需要完善失業保障體系，加大對失業金以及職業培訓的投入。
我們再回過頭來看，保障就業民生等目標的完成，不一定能夠帶來經濟增長，有時可能是相反的結果。“勺子”解決就業問題，恰恰說明，太多資源集中到政府手上，政府可以通過財政、土地和國企資源實現就業目標，但這并不利于經濟增長和社會民生。
改革開放以來，中國各級政府都有一根經濟增長的“弦”。如果將這根“弦”放下，由發展思維轉向守成思維，由經濟增長目標轉向保障性目標，改革動力將衰退，難以再釋放資源及權力釋放。
經濟學家樊綱說：“經濟保持穩定的增長是解決一切問題的根本出路。”我并不反對就業民生目標，甚至始終要明確的是：經濟增長是手段，是保障民生之根本。
03
經濟增長：如何實現？
如果設立經濟目標，再搞經濟刺激怎么辦？
為了追求經濟增長，而大搞經濟刺激，再推高房地產泡沫。這可能是唯GDP論最大的危險，盲目追求經濟增長最大的危害。
其實，經濟目標不是不能設立，關鍵是看用何種方式達成。
如果靠貨幣刺激，低效基建及房地產拉動，這種GDP增長不要為好。低效基建、低效GDP與隱性失業，本質上是一樣的。好比反復修路，失業率下降了，GDP數據上去了，但效益低下，甚至浪費財政與資源。
2020年1-4月，全國50大城市賣地收入合計達1.22萬億，同比上漲10.3%。其中，有21個城市的賣地金額同比增加100%以上，南陽市、北京市賣地金額同比增長逾1000%。
若在經濟增長目標上施壓，地方政府傾向于賣地獲取財政收入，然后擴張財政，加大政府投資，以完成經濟目標。事實上，大疫之年，沒有經濟增長目標，這種情況也發生了。
這其實不是經濟目標的問題，而是貨幣政策及央地財權事權不匹配的問題。
各地方政府設置經濟目標的前提是，不搞大水漫灌，實行適當的貨幣政策及貨幣政策。
在朱總時代，貨幣閘門守得很緊，地方政府想要增加收入，完成經濟目標，沒有捷徑，只能靠改革開放，只能靠放權讓利，只能靠招商引資。這就是政府目標與地方經濟相一致。
1993年，海南地產一度火熱，朱總及時出手打壓，杜絕了地產泡沫向全國其他城市蔓延。
1994年分稅制改革后，央地財權事權不匹配的問題開始出現，拮據的地方政府開始謀求賣地增收。
1998年房改，2003年國有土地拍賣入市，此后房地產市場一日千里。從1998年到2008年，政府的土地財政收入不算太高。換言之，當時各級政府完成經濟目標，實現財政增收，依然得靠改革開放、招商引資。
圖：1978年-2018年廣義貨幣、經濟目標與經濟增長方式，來源：智本社
2008年金融危機，全球貨幣閘門大開，政府救市成為了主旋律。此后，房地產成為中國經濟的增長動力，土地財政成為了地方政府主要的收入來源。
2019年，政府對土地財政的依賴度極高，廣州、武漢、南京、鄭州、杭州、成都、東莞、西安、昆明、太原、青島等15個大城市的土地依賴度超過70%。其中，杭州、廣州、昆明、南京超過100%。
如此，經濟目標越高，土地財政的勢能越強，越是與經濟轉型升級、社會民生背離。
經濟學家道格拉斯·諾斯研究發現，在16世紀后，歐洲主要國家處于轉軌期，政府如何解決財政收入決定了這個國家的前途。
通常，政府有兩種方式解決財政收入：
一是建立一套規則，使壟斷租金最大化；
二是降低交易費用使社會產出最大化，政府稅收收入增加。【4】
壟斷租金，如通過無限制的征稅壟斷權增加稅收收入，通過國有土地資源壟斷權長期收取租金，通過央行的貨幣發行壟斷權直接印鈔為政府融資。
2020年5月爭議頗大的財政赤字貨幣化，為什么會有如此多的經濟學家反對？因為一旦財政赤字貨幣化融資合法化、常規化，政府可以輕松獲得壟斷租金收入（印錢），便容易失去改革與經濟發展的動力。一旦政府的主要收入來自壟斷租金，政府的目標便與經濟增長、社會福祉的目標發生背離。
諾斯發現，16世紀后的法國、西班牙的王權強大，國王掌握征稅權可獲得壟斷租金，阻礙了這兩個國家向自由市場轉型。后來，路易十六因向第三階級征稅而引爆了法國大革命。西班牙則在“價格革命”中衰退。
英國、尼德蘭面臨同樣的財政問題，但因其王權尤其是征稅權受限，難以獲得壟斷租金，只能靠破除市場障礙，開放港口與市場，發展自由貿易和工業產業，才能擴大稅收收入。如此，英國、尼德蘭王室的目標與國家的轉軌目標、經濟增長是一致的。
城市的土地，用于搞房地產和招商引資發展產業，都可以增加政府的收入，但給社會民生帶來完全不同的結果。前者是刺激性手段，獲取土地壟斷租金；后者是改革性手段，政府、經濟與社會民生皆受益。
如今，是不是出現第三種增長方式民生性增長？
圖：轉軌型經濟三種增長方式，來源：智本社
我們來看這三種增長方式：
去年一部分經濟學家提出刺激性增長，另一部分則反對，提出改革性增長。還有一些是中間派、理想派，提出輕松減肥之法，用刺激性保增長，用改革性謀發展。
事實上，改革性與刺激性本是對立的，刺激性政策定然傷害改革。政府可獲得巨額的土地財政或財政赤字貨幣化融資，自然失去改革的動力。
刺激性增長的不可持續性及危害性，不論從理論上還是從事實上，都已經得到了論證。持續的經濟刺激帶來低增長、高泡沫、高負債及貧富差距。去年，中國沒再施加經濟目標的壓力，或許正是擔心，刺激性勢能將帶來更加嚴重的經濟后果。
大疫之年，休養生息，恢復元氣，未嘗不可。從目標導向來看，財政安排傾向于社會民生。但是，民生性增長缺乏持續的動力。
處于轉軌時期的中國，處于改革深水區的中國，處于國際關系驟變的中國，改革更不能停。未來，中國進一步對外開放，擴大金融開放，改革是應對一切挑戰的根本之法，是降低資產堰塞湖、人民幣匯率風險的根本之法。
總結起來是目標需明確，手段需改變。
去年主要任務是保民生，但經濟目標這根“弦”不能松。經濟目標是改革開放以來的目標考核，是政府政策改革、招商引資、發展經濟的激勵政策。去年，政府未公開經濟目標，不清楚內部是否設有經濟目標，不確定今年是否恢復設立經濟目標。
大疫之下，最能增強市場信心、振奮國人的是大刀闊斧的改革。
李總在政府工作報告中提出資源要素市場、國有企業等改革。若農村集體土地、限制性競爭行業這兩大領域能夠有實質性的改革，可激活萬億級市場規模，提升內外資的投資預期與國人的消費預期。
但是，設立經濟目標的前提是杜絕壟斷租金，守住貨幣閘門，嚴控土地財政，將政府的目標調整到與經濟增長、社會民生相一致。
參考文獻
【1】社會主義，路德維希·米塞斯，中國社會科學出版社；
【2】致命的自負，弗里德里希·哈耶克，中國社會科學出版社；
【3】中國的經濟制度，張五常，中信出版社；
【4】制度、制度變遷與經濟績效，道格拉斯·諾斯，格致出版社。
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