作者： 李秀中
[ 除了江蘇和四川，全國13個糧食主產區中的多個省份也正在推進該項立法工作。這些糧食大省肩負保障中國糧食安全的任務更重，因此推進糧食安全地方立法更加緊迫。 ]
[ 2020年四川省政府將糧食安全責任制落實情況作為對市（州）政府目標管理的重點事項，考核權重由2019年的1.5%提高到2%。 ]
糧食安全保障正在從政策治理和行政約束向法制治理轉變。
近日，四川省十三屆人大常委會第二十六次會議表決通過了《四川省糧食安全保障條例》。四川成為全國第六個制定地方性法規來保障糧食安全的省份，也是第二個實施了糧食安全立法的糧食主產省。
此前已經有廣東、貴州、浙江、福建和江蘇等省份制定了保障糧食安全的地方法規和規章，湖南、河南、安徽和山東等省份則在加緊推進這一立法工作。而糧食安全保障法也列入今年全國人大常委會立法計劃。
多地立法保障糧食安全
全國第一部保障糧食安全的地方性法規誕生于廣東。2009年3月31日，《廣東省糧食安全保障條例》經廣東省十一屆人大常委會第十次會議審議通過。此后在2014年和2020年進行了兩次修正。
2011年9月27日，貴州省十一屆人大常委會第二十四次會議通過了《貴州省糧食安全保障條例》，明確糧食安全保障實行縣級以上人民政府行政首長負責制。縣級以上人民政府應當將糧食安全保障工作納入對本級人民政府有關部門和下一級人民政府的目標績效考核。
2018年中央一號文件首次提出“推進糧食安全保障立法”，2019年中央一號文件又提出“加快推進糧食安全保障立法進程”。因此，最近幾年，地方開始密集推進糧食安全保障的地方立法工作。同時，2021年中央一號文件又明確了“實行糧食安全黨政同責”。
2018年11月30日，浙江省十三屆人大常委會第七次會議通過了《浙江省糧食安全保障條例》；2019年2月26日，福建省政府第25次常務會議通過《福建省糧食安全保障辦法》。前者為地方法規，后者為地方規章。
2020年1月，江蘇省十三屆人大常委會第十三次會議審議通過了《江蘇省糧食流通條例》。這是全國糧食主產區首部省級涉糧地方性法規，細化上位法規定，明確各級政府履行糧食安全責任，加強糧食生產、儲備、流通能力建設的職責。
四川省是在2019年開始啟動糧食安全保障條例的立法調研工作。該條例加強了省市人民政府對下一級人民政府實行糧食安全責任制考核和人大法律監督，規定“縣級以上地方人民政府定期向同級人大常委會報告糧食安全保障工作”。
除了江蘇和四川，全國13個糧食主產區中的多個省份也正在推進該項立法工作。三農問題專家、四川省社科院研究員郭曉鳴向第一財經表示，這些糧食大省肩負保障中國糧食安全的任務更重，因此推進糧食安全地方立法更加緊迫。
近日，河南省糧食和物資儲備局副局長劉云帶隊赴河南省人大會商《河南省糧食安全保障條例》立法工作。該條例被列入河南省2020年立法調研項目，目前已完成條例草案建議稿，今年繼續列入2021年立法調研項目。
3月15日，湖南省糧食和物資儲備局召開《湖南省糧食安全保障規定》立法起草工作領導小組第一次會議。在湖南省政府辦公廳發布的《湖南省人民政府2021年立法計劃》中，《湖南省糧食安全保障規定》被納入今年湖南省立法計劃中。
2020年12月，在山東省政府新聞辦舉辦的發布會上，山東省糧食和儲備局副局長孟軍介紹，為全面保障糧食質量安全，山東將加快《山東省糧食安全保障條例》立法，山東省人大已將其列入地方立法計劃。
另外，安徽省糧食和物資儲備局在答復安徽省人大代表建議時稱，《安徽省糧食安全保障條例》立法草案在修改完善過程中。另外，其《2021年全省糧食和物資儲備工作要點》提出，持續推進該條例的立法調研。
從行政約束到法制治理轉變
地方密集立法的同時，全國層面糧食安全立法也一直在推進。2020年底，全國人大常委會法工委發言人岳仲明表示，制定糧食安全保障法已列入十三屆全國人大常委會立法規劃，也列入2021年年度立法工作計劃，由國務院提請審議，有關方面正在抓緊起草。
糧食安全保障法的制定將加快地方立法進程。河南省人才財經預算委員會副主任王晨在前述會商中表示，要及時了解掌握糧食安全保障法等相關上位法的最新動態和要求，確保全省糧食安全保障地方立法不違背上位法立法精神。
郭曉鳴表示，加快推進這些立法進程，中國把保障糧食安全提到了更高的高度。通常采取的是行政和經濟的手段，從行政手段上升到法律手段，約束性更強，以后不落實糧食安全責任的行為就變成了違法行為。
近年來，在落實糧食安全責任上，各地出臺了多種約束激勵措施，不斷強化政策力度，這些行政措施取得顯著效果。全國糧食連續增產就是政府持續高度重視、強化針對性政策等手段，在比較困難的情況下取得的。
比如，2020年四川省政府將糧食安全責任制落實情況作為對市（州）政府目標管理的重點事項，考核權重由2019年的1.5%提高到2%，同時將高標準農田建設、耕地保護等事項納入對市（州）政府目標管理，分值權重2%，糧安考核事項在政府目標管理的總權重達4%。
而從今年開始，壓實糧食安全責任的措施又有了新的變化，主要有兩點：一是完善了糧食安全省長責任制，實行了黨政同責；二是將糧食產量目標列入政府工作報告的年度主要預期目標中。
不過，在強化行政手段壓實地方責任的同時，更加穩定和根本的制度性安排顯得尤為必要。江蘇省政府提請審議時稱，2018、2019年連續兩年中央一號文件要求加快推進糧食安全保障立法進程，更加注重依靠法治手段落實國家糧食安全戰略。
貴州省政府提請審議時稱，在實行必要的經濟、行政手段，改善和加強糧食宏觀調控，克服和彌補市場機制不足的同時，運用法律手段管理糧食安全，就成為今后保障糧食安全的主要方式。
四川省糧食和物資儲備局副局長王海林在四川省政府網站訪談中也表示，推進糧食安全地方立法是為了更好發揮法制固根本、穩預期、利長遠的保障性作用，加快實現糧食安全保障從政策治理向法制治理的根本性轉變。
相比其他省份已經實行的條例，此次四川通過的條例加強了省市人民政府對下一級人民政府實行糧食安全責任制考核和人大法律監督，規定“縣級以上地方人民政府定期向同級人大常委會報告糧食安全保障工作”，進一步壓實地方政府糧食安全政治責任。
不僅如此，江蘇省的條例則在立法層面解決了市場調節與政府調控、鼓勵競爭與規范引導等關系，為保障糧食安全、促進產業發展、提升糧食流通治理能力、更好地服務全省經濟社會可持續發展提供了重要的法律保障。
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