來 源丨21世紀經濟報道（ID：jjbd21）
記 者丨楊志錦
編 輯丨馬春園
5月6日，財政部長劉昆發表的《建立健全有利于高質量發展的現代財稅體制》的文章指出，近年來，財政部門堅持底線思維，扎實做好地方政府債務等風險防范工作，政府部門宏觀杠桿率顯著低于全球和發達經濟體平均水平，財政狀況總體是健康的。
劉昆（中） 圖/新華社
劉昆表示，下一步，要牢固樹立總體國家安全觀，強化風險意識，加強研究預判，平衡好促發展和防風險的關系，繼續抓好存量風險化解和增量風險防范，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
隱性債務風險防范化解方面，劉昆表示，堅決遏制增量，落實地方政府不得以任何形式增加隱性債務的要求，決不允許通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。積極穩妥化解存量，強化與金融系統協同配合，對隱性債務實行穿透式監管，加強對化債情況審計核查，確保數據真實可靠、化債工作扎實推進。
其中，穿透式監管的表述引起關注。早在2018年9月，原財政部湖南專員辦監察專員肖翔撰寫的《把穿透式監管貫穿于地方政府債務監督全過程》一文稱，近年來，隨著地方政府債務管理制度日趨完善，監管問責持續高壓態勢，地方政府違法違規融資舉債方式更加隱蔽，花樣不斷翻新，實行穿透監管勢在必行。
穿透式監管的目的在于刺穿表象發現背后真相，再根據真實關系及其實質內容，確定應當適用的法律并實施有效監管。對地方政府債務實施穿透式監管，就是穿透繁雜的各類舉債主體、舉債渠道、產品形式，掌握政府舉債的實質和實際影響。
如何對地方政府債務進行穿透式監管？
肖翔認為，理論上可以對地方政府上馬項目決策、融資、資金使用、償還、追責全環節實行穿透式監管。而實際應用中，更多的可能是越過中間環節，直接聚焦項目與融資決策、資金最終用途和實際還款資金來源，判定地方政府是否仍在違法違規新增地方政府隱性債務。
比如舉借環節，實行穿透式監管，就是將債務舉借環節按照關鍵要素分解，逐一考查每一行為的合規性。具體包括：
項目合規性，即核查項目手續是否完備，是否屬于國家禁止建設范圍，項目融資舉債是否經過批準。
資本金合規性，即核實項目資本金是否到位，是否存在以債務資金作為項目資本金的情況；對資本金的核查，至少應穿透兩層。
現金流合規性，即核實舉債主體經營收入來源的合規性，分析來源于政府的補貼收入、代建收入、土地出讓收入等是否符合政策規定，是否存在政府超越權限或虛構應付（收）賬款合同、出具應收賬款或代建收入確認函等方式配合融資平臺等虛增主營業務收入情況。
擔保方式合規性，即通過分析擔保合同、抵押合同以及地方政府和金融機構的批準文件，核查是否存在地方政府及部門違規出具承諾函、安慰函等，是否承諾社會資本方的投資本金和保底收益，是否利用或虛構政府購買服務合同變相擔保，是否承諾以預期土地收入作為還款來源，是否通過公立學校、公立醫院等提供擔保的情況。
信息披露合規性，即規范地方國有企業融資信息披露，嚴禁與地方政府信用掛鉤的不適當信息披露。
再如償還環節，實行穿透式監管，就是倒查還本付息資金來源，通過分析其合規性，以最終判定是否為隱性債務。
主要核查償債資金是否為財政資金，相關程序是否符合預算法和地方政府債務管理相關規定的要求，是否存在為沒有預算、沒有協議向國有企業撥付資金的情況；分析地方政府年度利息支出與地方財政收入的比例，是否存在舉債付息的情況；是否存在將企業債務推給政府償還情況。
劉昆還表示，要健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。
劉昆還提出，健全債務限額確定機制，充分考慮地方政府一般公共預算收入、政府性基金收入及項目收益，合理確定債務限額。完善以債務率為主的風險評估指標體系，強化風險評估預警結果應用。用好地方政府專項債券資金，根據經濟社會發展和財政支出需要，合理把握債券發行節奏，推動各地做好項目儲備，優先選擇成熟度高的項目予以支持，充分利用信息化手段掌握項目資金使用和建設進度等情況，發現問題及時督促解決，避免債券資金沉淀閑置。
本期編輯 黎雨桐
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