作者： 杜卿卿
[ 此次《意見》出臺，著力打造“升級版”的中國特色證券執法司法體系。根據要求，到2022年，依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制和協調配合機制將初步建立。到2025年，中國特色證券執法司法體制將更加健全。 ]
[ 為實現上述目標，監管部門將從司法專門化建設、執法能力建設、協調配合機制建設等三方面予以推進落實。 ]
7月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公開發布《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（下稱《意見》），對建立健全資本市場執法司法體制機制、依法從嚴打擊證券違法活動、推動資本市場高質量發展作出重要部署。
“《意見》是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯合印發打擊證券違法活動的專門文件，是當前和今后一個時期全方位加強和改進證券監管執法工作的行動綱領，意義重大、影響深遠。”證監會主席易會滿7月6日晚間接受新華社記者采訪時稱。
此次《意見》出臺，著力打造“升級版”的中國特色證券執法司法體系。根據要求，到2022年，依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制和協調配合機制將初步建立。到2025年，中國特色證券執法司法體制將更加健全。
為實現上述目標，監管部門將從司法專門化建設、執法能力建設、協調配合機制建設等三方面予以推進落實。
北京大學法學院教授郭靂對第一財經表示，最近三十年來，我國一直在積極探索符合中國特色和市場發展階段特性的證券執法司法體制機制。到目前，在規范上、組織上、經驗上已經具備了一定的基礎，此時兩辦《意見》正式公布出臺，對推動建立健全“升級版”的中國特色證券執法司法體系，意義重大。
打造“升級版”正當其時
資本市場執法司法體制機制，此前已有基礎。
早在2002年，公安部就設立了證券犯罪偵查局，派駐證監會辦公，主要負責偵辦全國證券犯罪案件，并協調各地公安機關經偵部門參與證券犯罪案件的偵辦。
2007年，經國務院同意，由證監會牽頭，公安部、人民銀行、原工商總局、原銀監會并邀請高法院、高檢院參加，成立了整治非法證券活動協調小組。
2011年，高法院、高檢院、公安部、證監會聯合印發《關于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》，完善行政執法與刑事司法的銜接機制，形成工作合力，提升打擊證券期貨違法犯罪行為的效果。
2016年以來，公安部將5個地方公安機關、高檢院將7個地方檢察院設立為證券期貨犯罪辦案基地，高法院在8個地方設立了證券案件審判基地，進一步整合優勢司法資源，形成“上下聯動、區域協同”的打擊證券犯罪格局。
2018年以來，全國人大常委會相繼設立上海金融法院和北京金融法院，專門管轄金融民商事案件和涉金融行政案件。
資本市場執法司法體制機制雖然建立起來，但在新形勢下，要構建有利于全面從嚴打擊證券違法活動的執法司法體系，還存在一些薄弱環節、面臨一些掣肘因素。
司法機關有關證券案件偵查、檢查、審理的專門化機制安排有待完善，行政監管機構與司法部門之間的協作機制需要進一步優化，專業執法力量配置仍顯不足，案多人少矛盾突出，個別地方在查處上市公司財務造假等案件中存在一定保護主義傾向。
在這樣的背景下，打造“升級版”中國特色證券執法司法體系越來越迫切。
易會滿6日也表示，較長一段時間以來，由于制度建設存在短板，證券違法犯罪成本較低。上市公司財務造假和內幕交易、操縱市場等違法行為呈高發態勢，發生了諸如康得新、康美藥業等惡性案件，社會各方反應強烈。隨著注冊制改革的逐步全面推行，在放寬前端準入的同時，對加強后端的監管執法提出了更高要求。
2020年7月11日，國務院金融委第三十六次會議專門研究全面落實“零容忍”要求，多措并舉加強和改進證券執法工作。此后，在有關部門的大力支持下，起草形成了意見草案，于去年11月2日經中央深改委第十六次會議審議通過。
中長期系統安排
《意見》總共三十條內容，涵蓋執法司法方方面面。其中，也提到了有關打擊場外配資、嚴查證券投資資金來源合法性、嚴控杠桿率等內容，以及提出了完善數據安全、加強中概股監管等要求。
對此，有市場人士對記者表示憂慮，擔心此次文件出臺對當前市場及最新事件有針對性用意。
“我不認為這是對個別企業境外上市或資金動向的應對措施，盡管《意見》也提到了法律域外適用、跨境監管合作、加強中概股監管等。”郭靂對第一財經記者分析稱，這些其實都是完善證券執法司法制度體系的必要環節。
在他看來，這個時點公布文件，并非針對某家企業、某類現象，不是某種即時性應對，更多的是著眼于系統性構建。
一方面，從國際上看，域外法律中有相當一部分內容涉及在全球范圍內發揮作用，包括規范適用、司法管轄等，而中國此前對此著墨不多，經驗有限。“去年新證券法增加了第二條第四款，《意見》要求進一步加以細化，這是合理的，也是必要的。”郭靂稱。
新證券法第二條第四款規定，在中華人民共和國境外的證券發行和交易活動，擾亂中華人民共和國境內市場秩序，損害境內投資者合法權益的，依照本法有關規定處理并追究法律責任。
另一方面，在他看來，與傳統的虛假陳述、財務造假等違法行為不同，數字經濟、信息科技等快速發展，在數據流動、信息保護方面，給國家安全、個人權利帶來一些新的挑戰。新舊風險因素疊加，促使這類問題得到更多的重視。
郭靂認為，要形成一套符合中國特色和市場發展階段要求的公私協同的證券執法體系，不是證監會抑或行政系統單獨可以完成的，這是一項長期的系統工程。
“從《意見》中也可以看出，其包含了立法、執法、司法、守法等各個環節。”他說。
三大方面部署
針對相關薄弱環節，《意見》提出了詳細的完善要求。總結起來，主要是三大方面的部署安排。
一是加強司法專門化建設。
偵查方面，進一步發揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監會的體制優勢，優化公安部證券犯罪偵查編制資源配置，加強一線偵查力量建設。
檢查方面，加強證券領域專業化檢察隊伍建設，研究在檢察機關內部組建金融犯罪辦案團隊，探索在證監會建立派駐檢察的工作機制。
審判方面，深化金融審判專業化改革，加強金融審判隊伍專業化建設，加強北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判力量建設，探索統籌證券期貨領域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。
基地建設方面，在證券交易所、期貨交易所所在地等部分地市的公安機關、檢察機關、審判機關，設立證券犯罪辦案、審判基地，通過犯罪地管轄或指定管轄等方式，依法對證券犯罪案件適當集中管轄。
二是加強證券執法能力建設。
執法力量方面，優化證券稽查執法機構設置，推動完善符合資本市場發展需要的中國特色證券執法體制機制。
執法手段方面，運用大數據、人工智能、區塊鏈等技術，建立證券期貨市場監測預警體系，構建以科技為支撐的現代監管執法新模式，提高監管執法效能，加強對嚴重違法隱患的排查預警。
三是加強協調配合機制建設。
一方面，建立協調工作機制，成立打擊資本市場違法活動協調工作小組，加大對重大案件的協調力度，完善信息共享機制，推進重要規則制定，協調解決重大問題。
另一方面，加強證監會與地方政府及有關部門之間的信息互通和執法合作，研究建立資本市場重大違法案件內部通報制度，防范和約束辦案中可能遇到的地方保護等阻力和干擾，推動高效查辦案件。
“最近幾年，證券法及相關法律完成了修訂并實施，提供了規范上的基礎；上海、北京金融法院先后設立，跨部門機構的協同持續推進，提供了組織上的基礎；康美藥業、康得新等案件的依法懲處，包括中國版集體訴訟制度的推出等，不斷豐富著經驗基礎。”郭靂認為，隨著這次《意見》內容的貫徹實施，一個“升級版”的中國特色證券執法司法體系正在朝著全面現代化的目標穩步前進。
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