新京報訊（記者 戴軒）7月16日，國家衛健委規劃司司長毛群安表示，正在積極推動國家層面控煙立法，“還是一個艱巨的任務”。業內人士介紹，該項工作至少從2007年就已經開始醞釀，2014年曾公開征求意見，但受到阻力較大，至今未能落地，如全國控煙令能盡快出臺，健康中國2030的控煙目標達成能更有把握。
國家衛健委：積極推動國家層面控煙立法
“我們在積極推動國家層面的立法，同時也要求各個地方結合地方的實際情況出臺控煙的法律法規。”7月16日，國家衛健委召開新聞發布會，健康中國行動推進委員會辦公室副主任、國家衛生健康委規劃司司長毛群安對全國控煙立法做出上述回應。
他同時坦言：“從國家層面來說，推進立法、實施公共場所控煙，還是一個艱巨的任務。”
全國控煙條例受到各界關注。
2020年5月，中國人民政治協商會議第十三屆全國委員會第三次會議召開，有政協委員提交了《關于盡快出臺的提案》《關于盡快出臺，并規定室內公共場所全面禁煙的提案》。
國家衛健委回應，近兩年來，該委委托了中國疾病預防控制中心、中國健康教育中心等機構開展國際控煙法規研究，探索符合中國實際的控煙法規，多次實地調研，對公共場所控煙范圍、執法部門分工及執法機制等重點問題進行深入研究、論證和評估。將加強與全國人大常委會法工委、司法部等溝通，通過調研、經驗交流會、控煙立法推進會等多種形式，推動《條例》盡快出臺。
全國控煙令曾呼之欲出，最終未能落地
國家層面的控煙立法，并不是首次提及。
在國務院與國家衛健委的官方網站上，仍保留著2014年11月的一條消息：《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》公開征求意見。送審稿與起草說明的文檔至今仍能打開。
起草說明中提到，我國吸煙人數眾多，每年死于吸煙相關疾病的人數達136.6萬，超過因艾滋病、結核、瘧疾和傷害所導致的死亡人數之和。世界衛生組織《煙草控制框架公約》簽訂以來，全球范圍內掀起了無煙立法的新浪潮，截至2012年，已有100多個國家制定了公共場所控制吸煙法或控煙綜合性立法，但是，我國還沒有公共場所控制吸煙方面的專門法律、行政法規，影響了控煙工作中我國的國際形象。
為減少和消除煙草煙霧危害，保障公眾健康，根據國務院立法工作計劃，2013年衛生計生委（現國家衛生健康委）啟動了《公共場所控制吸煙條例》起草工作。
首都醫科大學教授、北京市控煙協會秘書長崔小波，曾參與全國控煙立法。
“至少在北京奧運會之前，國家層面的控煙法就在醞釀出臺，當時衛生部給的課題，做全國控煙立法研究，希望能做出法規文本，向國務院法規委上報立法計劃。但法規文本做完后，申報阻力比較大，始終未能列入立法計劃。”崔小波介紹。數年之后，原有的文本經過調整，2014年作為《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》在全國征求意見，并根據反饋意見進一步做出了修改。當時，業內人士對該法出臺充滿期待，還曾討論于2014年11月28日通過的北京市控煙條例，是否要根據即將出臺的全國控煙條例進行調整。
但條例最終未被通過。
根據國家衛健委介紹，條例送審稿公開征求意見后，于2015年被原國務院法制辦納入二類立法計劃，國家衛健委組織開展了相關意見的分析整理工作。2016年，條例一度被列入力爭年內完成的項目。之后，該委委托對外經濟貿易大學對《條例》出臺后的有關影響和地方控煙立法實施效果進行第三方評估，并將評估報告報送原國務院法制辦。2018年，因控煙場所范圍、執法部門和執法機制等條款存在分歧，退回國家衛健委進一步研究。
“我們感覺煙草業做了一些負面工作，各地都反饋感到了煙草業的干擾。我們做了多個大城市的民意調查，90%多都支持控煙立法，但是網上出現很強的反對聲音。”北京市控煙協會會長張建樞介紹，呼之欲出的控煙法，至今未能落地。
各地出臺控煙法，規定不一、執行成問題
國家層面的控煙令遲遲未能落地，地方則相繼出臺控煙法。
2021年3月，重慶衛健委、重慶市衛監局、重慶醫科大學公管學院醫學與社會發展研究中心發表了《我國控煙地方立法的特點、問題及對策探討》，文中指出，截至目前，我國有100多個城市制定控煙的地方性法規、地方政府規章和地方性規定。
直轄市中除重慶市外，北京市、上海市、天津市均專門出臺了控煙地方性法規，而重慶市則是將控煙的規范寫入了《重慶市愛國衛生條例》中。除吉林省1996年頒布了《吉林省城市公共場所禁止吸煙規定》，其余26個省（除臺灣省）都沒有制定專門的控煙地方性法規。
此外，46個頒布控煙立法的城市和地區都沒有將縣級及以下地區納入控煙范圍，皆是將控制吸煙的范圍確定在人群密集的城市公共場所，且對公共場所的界定不一。經濟發展欠缺的農村、城鄉過渡區域皆是地方控煙立法的盲區。
張建樞指出，即便是頒布了控煙法的城市，控煙嚴格度也不同，有的城市或迫于煙草業壓力，在控煙上留下了“尾巴”，沒有實現100%的室內禁煙。
如重慶市公共場所控制吸煙條例規定，公共場所的室內區域禁止吸煙，但是餐飲服務場所、住宿休息服務場所、公眾娛樂場所可以劃定或者設置吸煙區；杭州市公共場所控制吸煙條例規定，室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具內禁止吸煙，但娛樂、經營性住宿和餐飲等室內公共場所在一定期限內為“限制吸煙場所”，而限制吸煙的具體期限和吸煙區（室）的設置要求由市人民政府規定，期限屆滿后，限制吸煙場所禁止吸煙。
即便有控煙法，具體執法也面臨難點。上述研究指出，我國現行的控煙地方立法中明確了監督機制的城市和地區僅有6個，占15.8%，未作明確的有32個，占84.2%。雖然嚴格控煙落到了“紙面”，但要真正落實到監管層面，依然任重道遠。
“健康中國”目標有待全國立法推動實現
即便全國控煙法出臺，相比地區控煙令會不會更加寬松？實際能有多大效果？
“首先是有沒有這個法規。有，說明全國老百姓(603883,股吧)受到法律的均等化保護，可不受二手煙危害，這是非常重要的。現在城市有立法，農村沒有，我國大量農村人口要受到二手煙影響；地區和地區立法不同，推進無煙項目，要一個一個打官司，很艱難，如果全國立法能實現，控煙成本會降低很多。”崔小波介紹。
張建樞認為，缺乏全國立法，各地區自行立法，差異巨大，也要耗費很長時間。沒有全國一盤棋地推動控煙，健康中國2030目標很難實現。
2018年中國成人煙草調查結果發布調查結果顯示，我國15歲及以上人群吸煙率為26.6%。2015中國成人煙草調查報告顯示，我國人群吸煙率為27.7%，與五年前相比沒有顯著變化。這意味著從2010年到2018年，我國15歲以上人群吸煙率只降低了1.1%。
“按照這個速度，健康中國的目標需要幾十年才能達到，而我們的時間已經不多了。”張建樞稱：“北京實施最嚴控煙令后，取得了很明顯的效果，證明法律出臺能有效控制煙草。如果全國控煙法出臺，實現健康中國會比較有把握，現在基本沒把握。”
根據健康中國2030規劃綱要，到2030年，我國15歲以上人群吸煙率降低到20%。
新京報記者 戴軒
編輯 張磊校對 盧茜
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