作者：梁建章
2021年7月20日，中共中央、國務院發布《關于優化生育政策，促進人口長期均衡發展的決定》（以下簡稱《決定》），內容包括：取消社會撫養費等制約措施、清理和廢止相關處罰規定，配套實施積極生育支持措施。該《決定》最引人注目的地方在于，盡管尚未在名義上直接宣布廢除計劃生育，但《決定》歷史性地取消了社會撫養費等相關處罰規定，實質上基本等于全面放開生育。
僅僅一個多月前，中央政治局召開會議決定實施三孩政策，允許一對夫婦最多可以生育三個孩子，可以簡單理解為“最多三孩政策”。而在7月20日公布的《決定》中，明確提出“取消社會撫養費，清理和廢止相關處罰規定。將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤。”也就是說，以往那種因為多生孩子而遭遇處罰的局面一去不復返，“一票否決制”這道緊箍咒被徹底解除。在此基礎上，《決定》還提出：“實施三孩生育政策及配套支持措施，促進生育政策與相關經濟社會政策同向發力，有利于滿足更多家庭的生育意愿，有利于提振生育水平。”
上述規定意味著，計劃生育政策已經實際上剝離了限制生育的內涵，國家不僅允許一對夫婦生育三個孩子，而且會鼓勵一對夫婦生育三個孩子，同時也完全接受生育更多孩子的情況。用最簡單的一句話來概括就是，生育政策已經從“最多三孩”升級為”最好三孩”。這是一個巨大的轉變，實行了四十多年的限制生育政策，終于正式轉向鼓勵生育的政策。這個逆轉意義非同尋常，將對中國和世界產生深遠的影響。
應當說，生育政策的逆轉早在我們的預測和期待之中。但是僅僅一個月以后，生育政策就出現了如此大幅度的升級，一方面固然令人欣喜，另一方面也顯示出中國低生育率形勢所具有的嚴峻性。
非常嚴峻和緊迫的低生育率形勢
中國人已經成為世界上最不愿意生孩子的人群。第七次全國人口普查數據顯示，2020年中國新出生人口為1200萬，比2019年下降了18%，比剛剛放開二胎的2016年下降了33%，幾乎成為新中國有記錄以來新出生人口和出生率最低的一年。按照這個數字可以推算，中國目前的生育率為1.3，意味著每代人減少三分之一。可以說，這個生育率數據本身已經令人觸目驚心。但更為可怕的是，1.3的生育率還不是穩定的生育率，今后還會繼續下降。因為在這個生育率數據中，還包含了正在逐步消失的二孩堆積效應。如果去除堆積效應，2020年的生育率只有1.1左右。意味著每代人幾乎減半，這不僅僅低于更替水平，而且遠遠低于發達國家的1.6的水平，甚至低于老齡化問題最嚴重的日本。
根據我們的預測，今后幾年的新出生人口數量還會迅速下降。如果超低生育率狀態持續下去，中國的人口將很快在達到頂峰之后出現快速下降，總人口不僅很快將被印度超越，在本世紀將被歐盟超越，甚至有可能被美國超越。而且，人口總量并不會跌到五六億就開始趨于穩定，形成某些人期待的理想人口規模。實際上，只要生育率還低于更替生育率，人口在跌到這個水平之后還會繼續下降，在多少年后跌到一兩億和幾千萬也是完全可以預期的。人口減少伴隨著迅速老齡化，會導致中國成為世界上老齡化速度最快的大國，這將嚴重拖累國家財政和經濟活力。不僅如此，人口規模的減少和人口結構的老化勢必嚴重拖累創新能力和綜合國力。
提升生育率上升到國家戰略
值得慶幸和稱贊的是，這次公告已經可以看出中央已經把解決低生育率問題提升到國家戰略的高度。《決定》中指出：“人口是社會發展的主體，也是影響經濟可持續發展的關鍵變量。實施三孩生育政策及配套支持措施，有利于未來保持適度人口總量和勞動力規模，更好發揮人口因素的基礎性、全局性、戰略性作用，為高質量發展提供有效人力資本支撐和內需支撐。“這里首次強調了人力資源和人口的基礎性戰略性意義。文中還提到了人口對于社會活力，擴大內需等不可替代的基礎性作用。可以看出這是人口觀念的徹底逆轉——終于把人口視作資源而不是負擔。《決定》還提到“保持人力資源稟賦優勢，應對世界百年未有之大變局。”根據我們的理解，“大變局”就是中華民族的偉大復興和來自某些大國的全面打壓。所以《決定》已經把能否提高生育率、維持人口規模當做中華民族偉大復興的基礎性要素。
多項鼓勵生育的政策面面俱到
多達二十九條的《決定》，涉及到鼓勵生育的各個方面。從幼托配套、教育減負、稅收減免、住房優惠、產假、女性就業平權到輔助生育等等。我們以前所提到的各種鼓勵生育的政策建議，這次幾乎都被覆蓋到了，可以說是非常全面。當然，大部分政策目前還只是方向性的，未來需要具體的細化和落地。可喜的是，國家在宣布三胎政策僅僅一個多月之后，就跟進出臺了如此全面的政策，體現了鼓勵生育作為國家戰略的重要性，未來可以期待更多具體政策的逐步推出。
下面我們再就最重要的幾個方面來進行一些政策的預測和建議。
教育減負
這可能是最重要也是最難的政策設計。《決定》非常正確和到位地提到了要解決“擇校熱”的問題。我們以前寫過很多文章，在教育普及化和公平化的大前提下，過早的教育擇校分層不僅沒有必要，而且激化了擇校和考試的壓力。我們建議普及高中教育，并取消“中考”和“重點中學”，把高考以前的教育均等化，以減輕高考之前的擇校和考試壓力。未來再逐步普及大學本科教育，用大學生畢業考替代高考，進一步緩解高考和擇校壓力《梁建章：應該避免過早教育分層》。當然，教育改革的問題非常復雜，目前在社會上并沒有達成共識，導致很多改革措施現在還未涉及到教育過早分層的根本問題，但教育壓力又是制約生育率提升的最重要的因素，所以期待未來出臺更為大刀闊斧的教育改革措施。
住房減負
《決定》也提到了對于多孩家庭給與購房優惠的政策方向。相對于教育來說，購房優惠比較容易快速見效。現在高房價地區的房價里一大半都是土地成本，也就是政府的財政收入，完全可以把這部分作為購房補貼返回給多子女家庭（比如說在高房價地區：一孩房價九折，二孩七折，三孩五折），同時增加那個地方的建設用地指標。我們的土地政策應該跟著人走，哪些地方有更多的人口流入，就應該給更多住房的用地指標，來增加供給和平抑房價。更好的思路是與鼓勵生育的政策結合起來，就是住宅供地跟著孩子走。中國的大城市并不缺地，例如上海至今還保留了1800平方公里的農田，如果把大城市的土地更多地用來開發住宅，反而可以在全國范圍內節省用地，因為大城市的開發密度和效率是高于小城市和農村的。《建章解讀七普數據之三：讓供地跟著孩子走》
稅收減免和財政補貼
《決定》提到了要修改個人所得稅法，抵扣嬰幼兒的照顧費用。這個方向是正確的，但是僅僅抵扣保姆的費用是遠遠不夠的。我們做過測算分析，如果把現金獎勵、稅收減免和住房補貼等都加起來算等值的錢的話，鼓勵生育需要花GDP的10%的錢，才能把生育率提升到更替水平，要花GDP的5%才能提升到發達國家的平均水平，要花GDP的2%才能提升到日本的水平。有些學者來質疑：拿出GDP的百分之幾，我們國家有這個財力嗎？當然是有的，關鍵是我們是否真正把人口當成基礎和戰略的資源，如果是，那就絕對有這個能力拿出GDP的百分之幾出來。我們平均每年經濟增長百分之六，把一兩年的增長來給多孩家庭，就可以解決這個關乎中華民族偉大復興的戰略問題，難道不值得嗎？中國每年的儲蓄率和投資率比歐美發達國家高了二十個百分點左右，其中很多用于建設公路、高鐵、廠房等等，未來這方面的需要會趨于飽和，完全可以從中拿出一部分作為人力資源的投入，來幫助多孩家庭減輕養育成本。所以，為鼓勵生育提供足夠的財政支持完全負擔得起，當然也是非常有必要的。 《建章解讀七普數據之一：需要GDP 2%到10%鼓勵生育》
雖然中國的低生育率問題非常嚴重，比世界上絕大多數國家更加嚴重。但是生育政策這次實現了從“最多三孩”到“最好三孩”的快速升級，彰顯中央解決低生育問題的決心。如果能夠發揮出中國在制度和資源上的優勢，還是有望解決低生育率的世界難題。也只有力挽狂瀾地扭轉人口減少的趨勢，繼續維持中國的人口規模優勢，才能確保中華民族和中華文明長盛不衰！
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