近日，湖南省市場監督管理局網站發布《對省十三屆人大四次會議第1247號建議的答復》（以下簡稱《答復》）。《答復》提到，湖南正爭取出臺省政府規章，明確設立檳榔制品生產的省級行政許可，其次是在臨時許可實施1年后，按照行政許可法要求提請省人大制定地方性法規。
下一步，湖南省市場監督管理局將加強與省司法廳、省人大的工作銜接，做好立法項目后續工作，爭取通過地方立法確定檳榔“地方特色產品”定位，創新監管方式，規范和促進產業健康有序發展。
《答復》提到，從長遠來看,推動檳榔列入“藥食同源”目錄是解決監管無據的關鍵。湖南省市場監督管理局已經向省政府提請建議，由省衛健委推動做好檳榔安全性評估，報請國家衛健委研究將檳榔列入“藥食同源”目錄。
以下為答復全文：
對省十三屆人大四次會議第1247號的建議。來源：湖南省市場監督管理局
李江南代表:
您提出的《關于湖南檳榔產業突破瓶頸健康發展的建議》收悉,結合省科技廳、省人大辦公廳等部門的會辦意見,現答復如下:
一、關于高位推動和南南合作的建議
省委、省政府對檳榔產業發展一直高度重視。2020年8月,副省長何報翔親自帶隊赴海南調研海南本地檳榔深加工企業狀況和湖南企業在海南建廠生產情況。調研取得兩方面重要成果,一是湖南和海南在省級層面加強合作,建立兩省檳榔產業聯盟或聯席會議制度;二是建立協調議事機制,由省領導牽頭做好兩省在規范檳榔產業方面的頂層設計與高層協調,兩省市場監管、衛生健康等部門做好在規范檳榔產業工作上的舉措對接,以實現兩省優勢互補、產業合作共贏。
二、關于爭取正名和嚴格管理的建議
2019年6月,《國家衛生健康委辦公廳關于進一步加強食品安全地方標準管理工作的通知》(國衛辦食品函〔2019〕556號)明確,“列入國家藥典的物質(列入按照傳統既是食品又是中藥材物質目錄的除外)等不得制定地方標準”。目前,檳榔已列入《中華人民共和國藥典》,作為中藥材定位,并且沒有列入藥食同源目錄。2020年2月,國家市場監管總局新修訂的《食品生產許可分類目錄》取消了“食用檳榔”類別,檳榔作為食品的生產許可和監管缺乏必要依據。
因此,檳榔產業行政監管陷入尷尬境地,市場監管部門對食用檳榔的許可發證、生產監管面臨違規行政、執法無據的風險。但是,省情、民情所在,對檳榔產品的監管不能放,對檳榔產業的規范管理不能拖,省市場監督管理局積極作為,著力推動相關立法工作。一是許可延期。多家檳榔生產企業的食品生產許可近期將陸續到期,為了保證企業正常生產,保證檳榔產業發展不停滯,2021年3月以前,我省對維持正常生產、就業人員較多、且持續符合獲證條件的持證檳榔生產企業,按“六穩六保”要求,經現場核查后將企業的《食品生產許可證》延長一年有效期。2021年3月后,由于相關人士對檳榔的生產許可提出訴訟,根據國家市場監管總局、國家衛健委等部門相關文件和工作指導意見,我省暫停了對檳榔企業生產許可的延續核查工作。二是推動立法。首先,爭取出臺省政府規章,明確設立檳榔制品生產的省級行政許可;其次是在臨時許可實施1年后,按照行政許可法要求提請省人大制定地方性法規。目前,《湖南省檳榔制品管理辦法》已納入省政府2021年立法計劃調研論證項目。2021年3月,省檳榔食品行業協會發布團體標準《食用檳榔》(T/HNBFIA01-2021)。下一步,我局將加強與省司法廳、省人大的工作銜接,做好立法項目后續工作,爭取通過地方立法確定檳榔“地方特色產品”定位,創新監管方式,規范和促進產業健康有序發展。
從長遠來看,推動檳榔列入“藥食同源”目錄是解決監管無據的關鍵。我局已經向省政府提請建議,由省衛健委推動做好檳榔安全性評估,報請國家衛健委研究將檳榔列入“藥食同源”目錄。
三、關于規范發展的建議
食用檳榔具有一定的成癮性,過量食用檳榔將增大消費者口腔健康隱患,嚴格監管是保護消費者健康的職責所在。為此,必須嚴格食用檳榔從原料到生產再到流通各環節的監管,高標準、嚴要求、嚴執法,淘汰落后工藝,改良食用方法,降低風險。
目前處在調研論證階段的《湖南省檳榔制品管理辦法》(草案送審稿)以嚴格食用檳榔生產經營監管為宗旨,嚴控市場增量、嚴管市場質量。首先,明確食用檳榔地方特色產品的定位,監管制度設計參照食品,嚴于食品。其次,嚴格控制新增食用檳榔企業數量,提高市場準入門檻,遏制食用檳榔的無序擴張。第三,嚴格監管現有企業食用檳榔生產經營,通過許可證、質量檢驗記錄、定期抽樣檢查等制度規范食用檳榔的加工制作,保障市場健康穩定運轉。同時,該辦法納入了行業自律條款,規定檳榔制品行業協會應當加強行業自律,按照章程建立健全行業規范和獎懲機制,提供檳榔制品安全信息、技術服務,宣傳、普及檳榔制品安全知識,推動行業誠信建設,引導和督促檳榔制品生產經營者依法生產經營。
感謝您對市場監督管理工作的關心和支持。
湖南省市場監督管理局
2021年5月21日
嚼檳榔讓口腔癌成為“湖南特色”
早在2003年，國際癌癥研究中心便把檳榔列為一級致癌物。醫學界對于嚼檳榔和口腔癌之間的關系已有基本共識。醫學專家認為，常嚼食檳榔會造成口腔粘膜下纖維化，這是導致口腔癌病變的主因。而國際癌癥研究中心認定檳榔為一級致癌物，其意義在于檳榔對人體致癌的流行病學上有充分證據。
2021年1月，中國疾病預防控制中心慢性非傳染性疾病預防控制中心的專家在《BMC口腔健康》雜志上發表了文章《1990-2017年中國口腔癌負擔》。研究發現中國口腔癌負擔持續增加，主要的風險因素是吸煙、飲酒和嚼檳榔。
作為湖南省醫學和公共衛生權威機構，中南大學湘雅公共衛生學院、湖南省人民醫院和湖南省腫瘤醫院2019年在《中國腫瘤》雜志上發表了研究《2009-2015年湖南省腫瘤登記地區口腔癌發病與死亡分析》。2009-2015年湖南省腫瘤登記地區口腔癌發病占癌癥發病的2.09%，口腔癌死亡占癌癥死亡的1.22%，文章表示：“湖南省居民口腔癌發病構成高于全國及全世界平均水平，口腔癌死亡構成也高于全國水平。”
在2019年，國家衛生健康委辦公廳印發了《健康口腔行動方案（2019-2025年）》明確提到：“在有咀嚼檳榔習慣的地區，以長期咀嚼檳榔對口腔健康的危害為重點，針對性地開展宣傳教育和口腔健康檢查，促進牙周、口腔黏膜病變等疾病早診早治。”
中南大學湘雅醫院口腔頜面外科教授、主任醫生、博士生導師，湖南口腔醫學會會長翦新春教授在接受媒體采訪時表示，口腔癌素有“湖南特色腫瘤”之稱，這與湖南人嗜嚼檳榔的不良生活習慣有關。翦新春教授建議，口腔癌防治，要從做好“過度嚼檳榔有害口腔健康”、“青少年不要嚼檳榔”的宣傳教育入手，應該參照香煙企業的標準，除了禁止檳榔產品做廣告之外，還應該要求生產企業在檳榔外包裝上顯著標識“檳榔有害健康”等內容。
翦新春教授表示：“我為什么呼吁大家不要嚼檳榔，因為我是口腔科醫生。我給口腔癌病人做手術，口腔癌患者不治療、不干預的話，3年5年肯定會死，但我給他們做手術，就把他的臉毀掉了。象牙齦癌，就把他的牙齒切掉了，頜骨切掉了，面形改變了，心理影響非常大，而且說話說不清楚，咀嚼功能也沒有了，接下來就是營養不良，勞動力就喪失了。一個三十幾歲的人得了口腔癌，我們現在得口腔癌最多的是三十歲到六十五歲之間的男性(女性非常少)，特別是農村，這批人，三十歲到五十歲的男性，他們是家里的主要勞動力，一個人得了口腔癌就把一個家庭毀掉了。”
《健康口腔行動方案（2019-2025年）》來源：國家衛生健康委辦公廳
湖南、海南的“支柱產業”
目前，中國是僅次于印度的檳榔第二大生產大國，主要產區在海南和臺灣，其中海南作為我國大陸檳榔的生產大省，占總產量的95%。
檳榔果實可食用亦可藥用，我國海南、臺灣、湖南是食用檳榔的主要地區，有著“檳榔之鄉”稱號的海南萬寧，將一顆顆檳榔樹視為“搖錢樹”，檳榔平均收入占萬寧農民全年收入的近一半。
萬寧市民正在選購檳榔生果。來源：南海網
公開資料顯示，2011年至2018年，中國檳榔產業產值從558億元上漲至781億元，且呈繼續上漲趨勢。
這背后，除了高速增長的市場，地方政府的支持也功不可沒。
在湖南湘潭，食用檳榔已有400年的歷史。早在2007年，檳榔文化就被納入湘潭市第一批非物質文化遺產名錄。
湖南省檳榔食品行業協會統計的數據顯示，目前湖南省檳榔食品生產企業主要位于湘潭、益陽、長沙三地，帶動相關產業超過500億元。
海南口味王東澳鎮基地，來自萬寧的工人正在加工、包裝檳榔產品。來源：海南日報
受益于檳榔產業的不只是湖南，相關統計顯示，海南是國內超95%檳榔的產地。檳榔種植目前已成為海南230萬農民（占全省農業人口的 41.37%）的主要收入來源，檳榔全產業鏈就業人口超過500萬。
海南省萬寧市副市長王三防曾公開表示，萬寧市檳榔種植人均收入占農民人均收入的三分之一。
但是，檳榔的管理陷入尷尬。據南都報道，2020年8月-2021年5月，部分省份此前對檳榔企業的生產許可陸續到期，根據國家層面的監管態度，檳榔不再作為食品來管理，不能再頒發食品生產許可，但究竟如何從健康的視角來監管這種有成癮性和致癌性的物質流行，仍是一個懸而未決的公共衛生問題。
2007年，原國家質量監督檢驗檢疫總局曾明確指出：“將食用檳榔按28大類中其他食品類進行發證和市場準入管理。”
一直到2016年，海南等地仍保留《食用檳榔》的食品質量地方標準。
關鍵性的轉折出現在2019年。《國家衛生健康委辦公廳關于進一步加強食品安全地方標準管理工作的通知》（國衛辦食品函〔2019〕556號）明確，列入國家藥典的物質（列入按照傳統既是食品又是中藥材物質目錄的除外）不得制定食品安全的地方標準。
由于檳榔已經列入《中國藥典》，因此按照上述通知，檳榔不得制定食品安全的地方標準。隨后，2020 年最新修訂的《食品生產許可分類目錄》沒有出現“食用檳榔”。
據《海南日報》報道，面對檳榔加工企業目前面臨生產許可證到期的問題，海南省農業農村廳總農藝師黃正恩透露，2020年以來，海南省擬將檳榔作為地方特色產品進行立法保護。他說，海南作為建設自由貿易港，具有特區立法權，希望通過地方立法來解決檳榔“身份證”問題，爭取2021年列入立法計劃。
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