經濟觀察網 記者 胡艷明 梁冀 3月5日，十三屆全國人大五次會議在京開幕，國務院總理李克強作政府工作報告。其中，“設立金融穩定保障基金”的提法首次出現在政府工作報告中。
為何要設立金融穩定保障基金？金融穩定保障基金的運行機制將是怎樣的？是否會像存款保險基金等，作為獨立法人機構運營？可能由誰出資？歸口哪個監管機構管理？
在此之前，我國已經建成了存款保險基金、保險保障基金、證券投資者保護基金、信托業保障基金等制度，對銀行存款、保險、證券公司、信托等領域風險機構進行防范、化解和處置。
對于金融穩定保障基金的設立，有學者預計，“關于制定《金融穩定法》也在討論中，估計兩個同時推進。”也有分析人士認為，設立金融穩定保障基金有利于拓寬金融機構的救助資金，不必完全依賴人民銀行的最后貸款人角色。
在國務院發展研究中心金融所原所長張承惠看來，金融穩定保障基金應該是中央政府主導的，為了防范和處置金融風險的制度。
“金融穩定保障基金具體如何運作，是單獨成立一個基金，還是把目前已有的保險保障基金、證券投資者保護基金、信托業保障基金（可能不包括存款保險基金）整合在一起作為金融穩定保障基金？否則，也要考慮資金來源問題，政府出資多少、可以覆蓋多少比例？如果機構也參與出資的話，上述幾項基金機構已經出資，還要再次出資嗎？個人認為，最合理的辦法或是將現有幾項保障基金整合，從而更有效率地處置風險。”張承惠分析。
“建立金融穩定基金是各國處置問題機構的普遍做法。”中國銀行(601988)高級研究員李佩珈對經濟觀察網表示。她預計，在部分中小銀行較為集中、潛在風險隱患較高的地區，可能由地方政府牽頭成立處置基金，用于當地金融風險的防范和處置，進一步壓實地方責任。
國際探索先例
設立金融穩定保障基金出現在政府工作報告“防范化解重大風險”的部分。2022年政府工作報告提出，防范化解重大風險。繼續按照穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈的基本方針，做好經濟金融領域風險處置工作。壓實地方屬地責任、部門監管責任和企業主體責任，加強風險預警、防控機制和能力建設，設立金融穩定保障基金，運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
對于金融穩定基金，在國際上較為知名的是歐盟經濟財政部長理事會框架下創立歐洲金融穩定基金（EFSF），為面臨主權債務違約的歐元區國家提供臨時性貸款。
中泰證券研究所政策組負責人楊暢也認為，2022年政府工作報告提出要“設立金融穩定保障基金”，與之相類似的有“歐洲金融穩定基金（EFSF）”。
其中可以參考的手段，楊暢分析，有大致三個方面：第一，干預債務的一級二級市場，在歐洲中央銀行判斷下，認為存在特殊的金融市場環境，并且會對金融穩定構成風險時，對市場進行干預；第二，基于預防性計劃開展行動；第三，向政府提供貸款，為金融機構的資本重組提供資金。
李佩珈對記者表示，建立金融穩定基金是各國處置問題機構的普遍做法。例如，美國、英國、歐盟、德國等國家和地區都分別在2008年全球金融危機期間探索建立了金融穩定基金以實現對問題機構的處置。從這些國家的實踐來看，金融穩定基金的資金來源主要包括三大部分：一是由金融機構以“生前遺囑”的方式繳納，以切實壓實問題機構的主體責任。二是接受處置資助的金融機構在其度過危機后歸還的資金。三是財政資金注資。
對于政府工作報告提出“設立金融穩定保障基金”，東方金誠首席宏觀分析師王青表示，這主要體現托底救助安排，進一步夯實金融穩定基礎。可以看到，2021年為防止部分地方大型國企違約風險擴散，各地設立的“信用保障基金”發揮了關鍵作用。
機制猜想
中國人民銀行日前在官網開設專欄，介紹一年來金融領域重點工作情況。央行金融穩定局表示，央行全面清理整頓金融秩序。集中整治互聯網金融亂象，已轉入常態化監管。
其中，P2P網貸平臺全部退出經營，未兌付借貸余額從最初的1.2萬億元下降至4900億元。有效遏制境內虛擬貨幣交易炒作風氣，中國境內比特幣交易量全球占比從90%以上迅速下降至10%。嚴厲打擊亂辦金融、“無照駕駛”等非法金融活動，開展打擊非法集資犯罪專項行動，過去五年累計立案查處非法集資案件2.5萬起。將互聯網平臺企業的金融業務全部納入監管，規范持牌機構與互聯網平臺公司業務合作，強化金融反壟斷和反不正當競爭，維護市場秩序。
李佩珈認為，近年來，我國金融風險防范化解取得重大進展。但也要看到，受內外部沖擊因素增多，部分中小銀行不良資產高企、風險事件頻發，一些中小銀行公司更是屢屢出現高管腐敗、大股東操縱等違法違規事件，不僅影響了自身穩健發展，也對金融穩定形成了一定挑戰。與此同時，當前中小銀行風險處置還普遍存在市場化處置機制不到位以及中央地方監管協同不足等問題。
“例如，人民銀行主要關注金融穩定職能，其目標是不發生系統性金融風險，而地方政府則更關注當地經濟發展，在金融機構的準入等方面存在門檻偏于寬松等問題，這加大了潛在風險隱患。一旦出了問題，地方監管部門又無相應的處置應對能力。”李佩珈表示。
我國已經建成了存款保險基金、保險保障基金、證券投資者保護基金、信托業保障基金等制度，對分業監管下的金融風險進行防范、化解和處置。
從幾項保障基金的設立路徑來看：2005年6月，國務院批準中國證監會、財政部、中國人民銀行發布《證券投資者保護基金管理辦法》，同意設立國有獨資的中國證券投資者保護基金有限責任公司，并批準了公司章程。2005年8月30日，投保基金公司在國家工商總局注冊成立，由國務院出資，財政部一次性撥付注冊資金63億元。投保基金公司歸口中國證監會管理。
2008年9月，原中國保監會、財政部、中國人民銀行三部委共同頒布了《保險保障基金管理辦法》，由政府出資設立中國保險保障基金有限責任公司。
2014年12月，原銀監會、財政部聯合印發《信托業保障基金管理辦法》。2015年1月，作為信保基金的管理人，中國信托業保障基金有限責任公司獲發營業執照，注冊資本115億元。
2015年5月1日《存款保險條例》施行，我國存款保險制度正式建立。2019年5月，存款保險基金作為獨立法人機構運營，存款保險基金管理有限責任公司5月24日成立，股東為中國人民銀行，注冊資本為100億元。
“建立金融穩定基金雖然是首次被提出，但其實踐構想可追溯到我國存款保險金制度的建立和過去對包商銀行等問題銀行的處置。”李佩珈分析稱，2015年，我國已開始建立了存款保險基金制度，并被用于包商銀行等問題機構的處置（在處理包商銀行問題時，資金來源除了存款保險基金外還包括人民銀行提供的金融穩定再貸款資金等）。
在國務院發展研究中心金融所原所長張承惠看來，金融穩定保障基金應該是中央政府主導的，為了防范和處置金融風險的制度。
李佩珈預計，在部分中小銀行較為集中、潛在風險隱患較高的地區，可能由地方政府牽頭成立處置基金，用于當地金融風險的防范和處置，進一步壓實地方責任。
在李佩珈看來，金融穩定基金與我國已建立的存款保險基金既有聯系也有區別。一是牽頭部門不同。金融穩定基金或主要由省級地方政府牽頭成立，而存款保險基金主要央行統籌。二是作用對象不同。金融穩定基金主要用當地問題機構的處置。而存款保險基金主要用于為儲戶提供保障。三是管理模式不同。金融穩定基金可能由人民銀行和地方政府進行雙頭監管，而存款保險基金則主要由人民銀行主管。
值得注意的是，今年全國兩會上，代表委員們再次呼吁盡快出臺金融穩定法。全國人大代表、全國人大財經委副主任委員劉新華在媒體采訪時表示，建議在立足國情的基礎上，借鑒境外實踐，盡快制定出臺金融穩定法。建立覆蓋全市場的金融穩定監管制度，實現事前、事中、事后的全流程監管。構建統一協調的金融風險防控處置機制。
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