超前規(guī)劃 為超標準極端降雨預(yù)留出路

2021年9月4日，金安橋下，排水集團工作人員在雨中值守。資料圖片/新京報記者 王貴彬 攝

一座城市的“韌性”從一定程度上體現(xiàn)了城市在抵御災(zāi)害并從災(zāi)害中“修復”的能力。防災(zāi)減災(zāi)事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，近年來，如何建設(shè)“韌性城市”成為社會普遍關(guān)注的話題。

今年全國兩會，多名人大代表、政協(xié)委員針對韌性城市建設(shè)建言獻策。其中，全國人大代表、中國工程院院士、長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究院院長鈕新強表示，應(yīng)超前規(guī)劃，為超標準極端降雨預(yù)留出路。同時，提高重要基礎(chǔ)設(shè)施和生命通道安全運行保障能力。

全國人大代表、北京市建設(shè)工程質(zhì)量第三檢測所有限公司總工程師田春艷一直關(guān)注“韌性城市”的話題。她認為，目前的城市體檢評估體系需要更新，應(yīng)建立“變事后應(yīng)急為事前預(yù)警”的觀念，通過一定的方式評估城市應(yīng)急預(yù)警機制是否健全、災(zāi)害預(yù)警是否及時、災(zāi)害發(fā)生后應(yīng)急預(yù)案是否真實有效。

建議1

城市防洪排澇標準亟須提高

鈕新強表示，經(jīng)過長期特別是“十三五”時期的持續(xù)建設(shè)，我國主要城市防洪排澇能力得到顯著提高。但由于歷史遺留問題、資金投入不足等原因，我國大部分城市目前的防洪治澇標準仍然偏低，不能滿足新時期城市可持續(xù)、高質(zhì)量的發(fā)展要求。

以長江流域為例，多數(shù)城市現(xiàn)狀防洪能力不足100年一遇，防澇能力5-20年一遇，部分重要基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)的保護堤防仍為4-5級堤防，防洪風險較大。

當前我國正處在城鎮(zhèn)化的高峰期，城鎮(zhèn)化率由新中國成立初期的10.64%提高到2020年的63.89%，社會財富、優(yōu)質(zhì)資源和精英人口向重要城鎮(zhèn)高度聚集，部分城市人均GDP已達到發(fā)達國家水平。

“城市‘淹不起’，也‘淹不得’。加之近年來氣候異常，極端降雨事件頻發(fā)，亟須提高防洪排澇標準，為城市可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展提供高標準的防洪安全保障。”鈕新強說。

他還表示，世界發(fā)達國家重要防洪保護區(qū)防洪治澇標準都較高，如美國紐約防洪標準為150年一遇、日本東京防洪標準為200年一遇。對標國外發(fā)達城市，我國城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢較好的重要城市，應(yīng)在協(xié)調(diào)流域防洪的基礎(chǔ)上，科學系統(tǒng)提高防洪排澇標準，提升防洪工程等級，增強極端天氣洪澇風險應(yīng)對能力。

建議2

規(guī)劃時預(yù)留一定體量的澇水調(diào)蓄空間

“韌性城市”怎么建設(shè)？鈕新強建議，應(yīng)超前規(guī)劃，為超標準極端降雨預(yù)留出路。他解釋說，城市布局應(yīng)增強空間復合利用，在制定國土空間規(guī)劃時預(yù)留一定體量的澇水調(diào)蓄空間，增加城市雨洪公園和澇水行泄通道建設(shè)，為超標準澇水預(yù)留出路。同時，加強雨洪公園、地下車庫等超標準降雨消納空間災(zāi)后恢復能力建設(shè)，增強城市極端災(zāi)害天氣應(yīng)對韌性。

同時，要創(chuàng)新海綿城市建設(shè)思路。對于山區(qū)丘陵型城市，充分利用地形高差，沿山頂、坡地、坪壩、河谷依次采用“高蓄、坡滯、低緩排”措施，構(gòu)建階梯式向下的“梯田海綿”系統(tǒng)，逐級消納雨水；對于平原河網(wǎng)型城市，打通江-湖、港-湖、湖-湖阻隔，打造串聯(lián)小尺度綠地溝塘和大尺度河湖水系的“大海綿”水網(wǎng)系統(tǒng)，推動城市排澇從分散點、線向系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。

此外，提高重要基礎(chǔ)設(shè)施和生命通道安全運行保障能力。基于底線思維，對于醫(yī)院、學校、地鐵、火車站等重要基礎(chǔ)設(shè)施、交通樞紐、生命通道，宜結(jié)合建筑物局部景觀打造，采取擋、堵、抽等末端治理措施，提高城市生命線工程防洪排澇標準，并在行業(yè)標準和設(shè)計規(guī)范中進行明確；加強城市應(yīng)急搶修和備用物資儲備建設(shè)，保障供水、供氣、供電和通信系統(tǒng)運行，確保城市基本功能不至于崩潰，增強超標準極端暴雨防御韌性。

建議3

增加體現(xiàn)城市應(yīng)急預(yù)警能力的評價指標

今年，田春艷帶來了《完善城市體檢評估體系中安全韌性方面的指標》的建議。

田春艷說，“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢工作，對打造城市安全和韌性有很重要的意義。目前，城市體檢評估體系包括8個方面65項指標，其中安全韌性方面有7個指標，占比10.8%，且僅有一項為底線指標，其他均為導向指標。對此，她建議在城市體檢評估指標體系中增加兩個相關(guān)指標，即市政基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)警檢測率、市政基礎(chǔ)設(shè)施完好率。

同時，在已有指標基礎(chǔ)上繼續(xù)優(yōu)化城市防澇指標。她說，目前在安全韌性方面包含兩個城市防澇指標，分別為常年出現(xiàn)內(nèi)澇積水點的數(shù)量、市轄區(qū)建成區(qū)內(nèi)具有滲透能力的地表面積占建成區(qū)面積的百分比。

然而，在面臨極端暴雨時，整個城市都受到災(zāi)害的沖擊，常年內(nèi)澇積水點的數(shù)量能否充分體現(xiàn)防澇能力，值得商榷。另一方面，城市地面具有滲透能力是海綿城市的建設(shè)目標之一，在雨量較小時可以起到消納雨水防止積存的作用，但當遇到類似鄭州“7·20”的特大暴雨時，這一指標起到的作用不大。這些指標的合理性和充分性都需要結(jié)合歷年來城市水災(zāi)情況重新進行系統(tǒng)研究，并對指標進行優(yōu)化，力爭最大限度代表城市防洪澇的能力。

她建議，增加體現(xiàn)城市應(yīng)急預(yù)警能力的評價指標，建立“變事后應(yīng)急為事前預(yù)警”的觀念，采用數(shù)字化技術(shù)手段搭建國家和地方聯(lián)動的城市安全預(yù)警系統(tǒng)（含道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施）。通過一定的方式評估城市應(yīng)急預(yù)警機制是否健全、災(zāi)害預(yù)警是否及時、災(zāi)害發(fā)生后應(yīng)急預(yù)案是否真實有效。

建議4

完善極端天氣城市預(yù)報預(yù)警

全國政協(xié)委員、中國氣象局公共氣象服務(wù)中心氣象服務(wù)首席專家朱定真表示，《關(guān)于推進政府和社會應(yīng)急聯(lián)動機制以重大氣象災(zāi)害預(yù)警為先導》是他今年的重點提案之一。他認為，這有利于在極端、異常天氣更頻繁出現(xiàn)之時處變不驚，有效應(yīng)對。此外，他準備在全國兩會上提出關(guān)于重視國家公共衛(wèi)生防控氣候變化風險、建設(shè)國家風能太陽能(000591)資源專業(yè)觀測網(wǎng)等方面的提案。

全國人大代表、廣東省揭陽市水利水電技術(shù)中心副主任、總工程師陳旭斌也建議，完善極端天氣城市預(yù)報預(yù)警和公共服務(wù)設(shè)施防洪排澇應(yīng)急響應(yīng)機制，明確預(yù)警等級內(nèi)涵，落實工作任務(wù)、響應(yīng)程序和處置措施。他同時建議，加強水災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，推進洪澇風險圖編制及社會化應(yīng)用，探索劃定洪澇風險控制線和災(zāi)害風險區(qū)。此外，還可以采取暗渠復明、山體截洪、深隧排洪等措施，推進城市防洪排澇大系統(tǒng)建設(shè)，建立完善流域、區(qū)域、城市協(xié)同匹配的防洪排澇體系。

■ 背景

何為“韌性城市”？

北京市應(yīng)急管理局副局長劉斌表示，“韌性城市”是指城市在面臨自然和社會壓力沖擊，特別是遭受重大安全事故、極端天氣、地震、洪澇、重大疫情等突發(fā)事件時，能夠憑借其動態(tài)平衡、冗余緩沖和自我修復等特性，保持抗壓、存續(xù)、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展能力，是城市安全發(fā)展的新范式。

新京報記者 吳婷婷 張璐 王景曦