低迷的政府和社會資本合作（PPP）模式有望迎來轉機，這關系著十多萬億元PPP項目。
4月26日召開的中央財經委員會第十一次會議要求，全面加強基礎設施建設。其中在提及強化基礎設施建設支撐保障時稱，要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。
多位接受第一財經采訪的專家表示，此次中央財經委會議將基礎設施提到關乎經濟和安全的重要位置，并且少見地要求推動PPP模式來吸引社會資本參與市政設施投資運營，這體現了中央高度重視社會資本作用，而PPP模式仍是一條“光明正道”，在未來基建投資中將擔當重任。但PPP模式發展仍然要堅持規范、透明原則，當前仍有不少問題待解決，包括PPP立法、政府履約、社會資本“重建設、輕運營”等問題，而這些關系到PPP行穩致遠。
PPP擔重任
前述會議指出，我國基礎設施同國家發展和安全保障需要相比還不適應，全面加強基礎設施建設，對保障國家安全，暢通國內大循環、促進國內國際雙循環，擴大內需，推動高質量發展，都具有重大意義。
近年受經濟下行尤其是疫情沖擊，地方財政困難，適度超前開展基礎設施建設不能僅靠財政投入，更重要的是吸引民營企業等社會資本參與，其中PPP模式是一個重要途徑。
PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府擇優選擇社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。
2014年起財政部等大力推廣PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP項目和擬投資規模快速攀升，出現“野蠻生長”，帶來一系列問題，比如一些不規范的PPP項目增加地方政府隱性債務。為了規范PPP模式發展，2017年以來財政部等強化PPP監管，清理大量不合規項目，受地方財力下滑、企業資金短缺、專項債規模攀升、嚴監管等多重因素影響，PPP模式陷入低迷，PPP項目投資額、簽約落地項目投資額呈現下滑勢頭。
受經濟下行等影響，此前一些PPP業務過于激進的民營企業陷入資金困境。在隱性債務監管和地方財力緊缺下，不少地方政府對PPP態度更加謹慎。一些市場人士對PPP未來發展道路比較悲觀。
根據財政部PPP中心數據，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目中，2020年和2021年兩年入庫PPP項目投資額均出現兩位數降幅。2014年至今年2月，累計入庫PPP項目10248個、投資額16.3萬億元。其中累計開工建設項目4884個、投資額7.8萬億元，穩投資作用仍明顯。
PPP專家、大岳咨詢董事長金永祥告訴第一財經，此次會議提出加強基礎設施建設，不僅是當前穩增長需要，更是為國家長遠發展打好基礎，這無疑會推動“十四五”基礎設施規劃的超前實施，近期將帶動基礎設施建設及相關產業的發展，為相關企業帶來發展機遇。會議重提PPP模式比較少見，這從政策層面體現中央政府高度重視社會資本的作用，PPP模式將繼續在構建現代化基礎設施體系過程中擔當重任。
“重提PPP模式，說明PPP還是一條光明大道，后續將會有更多地方力推該模式。”一位從事PPP業務的民營企業家告訴第一財經。
一位地方財政PPP人士也告訴第一財經，PPP模式在基礎設施領域的應用及成效還是得到中央肯定的，該模式的核心要義就是轉變政府職能，引入社會資本建設的同時，強化基礎設施全生命周期管理，這與新發展理念一脈相承。
此次會議強調，要適度超前，布局有利于引領產業發展和維護國家安全的基礎設施，同時把握好超前建設的度。要科學規劃，貫徹新發展理念，立足全生命周期，統籌各類基礎設施布局，實現互聯互通、共建共享、協調聯動。要多輪驅動，發揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用，分層分類加強基礎設施建設。要注重效益，既要算經濟賬，又要算綜合賬，提高基礎設施全生命周期綜合效益。
清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經，此次會議推進PPP模式強調了“規范”和“陽光透明”。近些年財政部、國家發改委已經發布相關文件來規范PPP發展，2018年以后PPP項目基本做到了規范，特別是2019年財政部發文規范PPP模式發展后，現在各方都比較理性對待PPP。在透明度方面，目前財政部和發改委都分別有PPP項目信息公開平臺，加大PPP項目信息公開力度，這方面總體做得比較好。
財政部對規范的PPP項目設定具體標準，比如屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序。項目要建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準方式，提前鎖定、固化政府支出責任等。
“上述會議肯定了加大基建投資推進PPP模式的必要性，但同時也強調了必須規范地發展PPP。PPP模式只是公共服務項目建設的一種模式，有其相應的優缺點，未來需要規范和穩定地發展。”中央財經大學溫來成教授告訴第一財經。
多重問題待解
不過當前PPP規范發展仍面臨一些挑戰。金永祥認為，PPP發展過程中遇到的各種問題受到了中央的重視，未來在推進PPP模式時將得到解決。比如，基礎設施建設的前期論證、基礎設施的回報機制、社會資本運營能力建設及專業化、地方政府的監管能力建設、重建設輕運營問題、市場化過程中充分競爭和合理競爭問題，以及客觀評價PPP及與其他政策的比較問題等。
PPP資金難題被認為是當前PPP模式發展面臨的一大難題，這體現在部分地方政府和社會資本都缺錢。
由于PPP項目的公益屬性，不少項目因收益不足，無法滿足社會資本合理投資回報，因此在項目運營階段，需要政府付費或者補貼項目可行性缺口。而近年受經濟下行、減稅降費尤其是疫情沖擊，地方財政收入增長乏力，在PPP財政支出責任占比不得超過10%“紅線”約束下，部分地方政府做PPP項目的空間比較小。而相比復雜的PPP模式，不少地方更愿意通過發行專項債來解決基礎設施資金問題。
前述財政人士認為，當前PPP項目一大問題是政府履約能力。推廣PPP模式希望推動財政資金從之前補貼項目建設轉為補貼項目運營，這旨在提高項目公共服務水平，提高財政資金效應。不過對欠發達地區來說，在當前財政體制下，基層財政困難，沒有持續的保障能力。
上述企業家也認為，一些地方財政收入尤其是土地出讓收入下滑，加大基礎設施建設面臨最大的難題是錢從哪里來。
此次會議提出，要適應基礎設施建設融資需求，拓寬長期資金籌措渠道，加大財政投入，更好集中保障國家重大基礎設施建設的資金需求。
另一方面，前些年不少企業大量資金投入PPP項目，而PPP項目建設—運營期限長，且投入資金規模大，在民企融資難、融資貴當下，部分企業尤其是民企沒有增量資金投入PPP項目。
不久前央行等出臺的《關于做好疫情防控和經濟社會發展金融服務的通知》，在加大對有效投資等金融支持力度中，也要求做好民間投資、政府和社會資本合作的金融支持工作。當前國家正在推廣的基礎設施REITs有助于解決PPP項目融資難題。
PPP規范發展除了資金問題外，由于現行PPP管理制度法律層級和效力較低，對PPP的內涵外延、職責分工等缺乏法律層面的統一規制，當前推進PPP工作仍面臨政策預期不穩、管理職責不清、程序銜接不暢等問題。
王守清表示，一些部委和地方政府對PPP的內涵和政策理解不完全一致，導致一些爭議，需要協調完善特別是細化PPP相關政策，可以成立中央跨部委的PPP中心，來完善細化PPP相關政策，在此基礎上啟動PPP立法。
為了促進PPP規范發展，早在2017年7月，《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》對外征求意見，但這部備受業內期待的PPP條例尚未出臺。
財政部PPP中心主任焦小平曾表示，出臺PPP條例是破除制約PPP改革發展體制機制障礙的關鍵舉措。當前急需出臺PPP條例，統一頂層制度設計，解決歷史遺留下來的分散分治問題，系統優化營商環境，加強合作各方權益保護，穩定發展預期。
金永祥認為，PPP規范是一項長期任務，大量PPP項目肯定會存在一些問題，需要更包容地去看待，畢竟其他投融資模式也存在一些弊端。PPP積累了大量人才和案例經驗，其市場化、專業化和規模化特征，優化了政府和企業雙方的資源，從全社會角度提高了基礎設施和公共服務效率，是公認的體制機制重大創新。此次會議之后，PPP將更加成熟，全面促進基礎設施高質量發展。
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