擴內需優供給，穩步推進高質量發展
對2023年政府工作報告的解讀
文 財信研究院 宏觀團隊
伍超明 胡文艷 李沫 孟則
核心觀點
一、擴內需和優供給有機結合：有效應對環境變化和增強發展主動性。把擴大內需戰略與深化供給側結構性改革有機結合，擴大內需的同時優化供給結構，并且以供給的優化為主線，提高應對外部環境變化的有效性、增強我國經濟發展的主動性，最終實現高質量發展目標，這一邏輯主線和發展思路，在2023年的政府工作報告中得到了充分體現。
二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200萬左右的新增就業目標：一是經濟增長和就業是一體兩面關系，經濟增長的背后實際上是就業問題，5.0%的GDP增速能新增城鎮就業人口1200-1300萬，兩個目標是基本匹配的；二是5.0%的GDP增速兼顧了2025和2035年目標，能與近三年4.5%的平均增速銜接，同時給高質量發展留出空間；三是預計為應對超預期因素預留了部分空間。
三、宏觀政策：適度加力，有效支持高質量發展。財政方面，赤字率和專項債規模均有所上調，財政擴張力度適度加大，同時優化支出結構，發揮政府投資引導作用，增強政策效能；完善稅費優惠政策，預計2023年減稅降費規模回落，但繼續著力助企紓困，以增強精準性和針對性。貨幣方面，預計總量保持適度，貨幣政策的節奏和力度將根據經濟基本面變化適時適度調整，不排除未來降準的可能性，但降息概率降低；結構性貨幣政策有望繼續發力，對小微、綠色、科技等領域保持有力支持。
四、2023年重點工作：擴內需，優供給，提信心，防風險
（一）擴大內需：把擴消費擺在優先位置，發揮政府投資有效帶動作用。一方面，消費恢復和擴大有空間、有條件、有支撐，有望成為經濟回升的主動力。其中，多渠道增加城鄉居民收入，穩定大宗消費，推動生活服務消費恢復是核心抓手。另一方面，充分發揮政府投資和政策激勵的有效帶動作用，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，提振全社會投資需求。
（二）優化供給：聚焦科技創新和數字賦能，加快建設現代化產業體系。面對內外部深刻變革，從供給側推動生產函數變革，塑造新的競爭優勢，已成為當務之急，關鍵是加快建設現代化產業體系：一是完善新型舉國體制，推進關鍵核心技術攻關；二是大力發展數字經濟，為傳統產業和中小企業賦能；三是支持平臺經濟發展，發揮其帶動就業創業、拓展消費市場等作用。
（三）提振信心：切實落實兩個毫不動搖，大力提振民企、外企信心。一方面堅持社會主義市場經濟改革方向，鼓勵支持民營經濟和民營企業發展壯大，同時深化國資國企改革，提高國企核心競爭力；另一方面穩步擴大制度型開放，如加大現代服務業領域開放力度，更大力度吸引和利用外資。
（四）防范風險：深化金融改革、化解地產風險、嚴控隱債規模。首先是深化金融體制改革，壓實各方責任，防范區域性、系統性金融風險的形成，這項工作在今年防風險任務中，排名首位；其次是有效防范化解優質頭部房企風險，促進房地產業平穩發展；最后是防范化解地方政府債務風險，遏制增量、化解存量。預計2023年存量隱性債務的化解力度有望加大，城投平臺新增融資將延續收縮態勢。
（五）綠色轉型：深入推進污染防治，推動重點領域節能降碳。一是預計今年單位GDP能耗調降壓力大，將重點控制化石能源消費。二是深入推進環境污染防治，落實前期政策推進青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區等九大生態保護修復重大工程。三是推動能源低碳轉型，推進重點領域節能降碳：推進煤炭清潔高效利用和技術研發，促進能源低碳轉型；推進鋼鐵、有色、石化、化工、建材等高耗能行業及重點領域節能降碳。
正文
事件：2023年3月5日十四屆全國人大一次會議，國務院總理作政府工作報告，提出了2023年經濟社會發展總體要求、宏觀政策取向和政府工作的重點任務。
一、擴內需和優供給有機結合：有效應對環境變化和增強發展主動性
把擴大內需戰略與深化供給側結構性改革有機結合，擴大內需的同時優化供給結構，并且以供給的優化為主線，提高應對外部環境變化的有效性、增強我國經濟發展的主動性，最終實現高質量發展目標，這一邏輯主線和發展思路，在2023年的政府工作報告（下文簡稱報告）中得到充分體現。
對于國內外發展環境，報告明確提出“當前發展面臨諸多困難挑戰”。其中，“外部環境不確定性加大……外部打壓遏制不斷上升”；內部環境面臨“國內經濟增長企穩向上基礎尚需鞏固，需求不足仍是突出矛盾”“科技創新能力還不強”等。為應對內外部問題和挑戰，實現高質量發展，2023年政府工作重點從供需兩端同時發力，“把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合”，以“實現質的有效提升和量的合理增長”：
首先是“著力擴大國內需求”，并“把恢復和擴大消費擺在優先位置”，這是應對外部沖擊和掌握經濟發展主動性的有效途徑。其次是供給側方面“加快建設現代化產業體系”，完善新型舉國體制發力核心技術攻關，大力發展數字經濟，支持平臺經濟發展，實現以創新為第一驅動力的高質量發展，給經濟增長裝上“核動力”。在實施擴大內需戰略中，報告提出“加快實施‘十四五’重大工程”，而這些工程大多是既利當前，又利長遠，既能擴大當前有效投資，又能推進未來技術創新和提高全要素生產率的項目，如重大科技基礎設施、數字經濟產業、制造業核心競爭力、現代能源體系建設工程等，這無疑也是供給側結構性改革的發力點。找準擴大有效需求和優化供給的有機結合點，不僅是實現高質量發展根本途徑，而且是應對外部遏制、提高發展主動性、增強增長可持續性的有效手段，這一邏輯和思路在今年的重點工作任務安排中體現充分。
二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200萬左右的新增就業目標
（一）經濟增長和就業是一體兩面關系
經濟增長的背后實際上是就業問題。報告將2023年的經濟目標設定為5.0%左右，同時將城鎮新增就業目標定為1200萬人左右，兩個指標是基本匹配的。原因如下：
2009年以來我國單位GDP帶動的新增城鎮就業人口（即就業彈性）下降趨勢明顯，如每億元GDP對應的城鎮新增就業人口，從2009年的31.6人/億元降至2022年的10.0人/億元。如果按照2022年的就業彈性計算，2023年實際GDP增速保持5.0%左右，那么能新增城鎮就業人口1200-1300萬人，略高于1200萬人左右的預期目標（見圖1）。此外，保持一定的經濟增速，同樣是防風險的需要。如根據國際清算銀行（BIS）的債務數據，2012年以來我國每年利息支出總額超過每年GDP多增部分（見圖2），表明保持適當的經濟增速，有助于債務的可持續和金融風險的防范。
（二）5.0%左右的增速兼顧了2025和2035年目標，同時給高質量發展留出空間
一是5.0%左右的增速，兼顧了2025和2035年目標的實現。根據十九屆五中全會“十四五”規劃和2035年遠景目標，我國要“到‘十四五’末達到現行的高收入國家標準、到2035年實現經濟總量或人均收入翻一番”目標。據測算，實現“十四五”目標要求人均GDP保持4.2-4.6%的最低年均增速，而實現2035年翻一番目標要求4.5%的最低增速（見圖3）。今年5.0%左右的增速目標，顯然能滿足2025和2035年目標的最低增速要求。
二是能與近三年平均增速銜接。2020-2022年我國實際GDP增速分別為2.2%、8.4%、3.0%，三年平均增速為4.5%。因此，2023年5.0%左右的預期目標，一方面能與過去三年實現平穩銜接，另一方面也能與去年3.0%的低增速完成平穩過渡。
三是給高質量發展預留空間。對今年GDP增速的預期，去年底疫情期間市場預測均值在5.0%左右甚至以下，但在年初疫情過峰后，市場平均預期水平提高到5.5%左右甚至以上，明顯高于政府工作報告中的目標水平。因此，相對于市場預測均值，今年增速目標相對保守。對于其中原因，我們認為是給高質量發展預留出部分空間。這一點確實在報告中也有所體現，報告指出要“實現質的有效提升和量的合理增長”，“量”和“質”目標，“質”居前，表明高質量發展是主題，是政府工作的優先目標，減“量”是為了更多地提“質”。
（三）預計為應對超預期因素預留了部分空間
除了給高質量發展留出空間外，不排除給應對超預期因素留出空間的可能。因為“世界經濟和貿易增長動能減弱”，“外部打壓遏制不斷上升”，加上當前及可預見的未來地緣政治關系趨于緊張，對于已深度融入全球產業鏈供應鏈的我國經濟來說，這種擾動是不可避免的，只有大和小的區別。從今年看，全球發展環境對出口的影響是顯而易見的。在國內，我國要有效防范化解金融領域、房地產市場和地方政府債務等重大經濟金融風險，需在穩增長和防風險中取得平衡，也有預留出政策空間的必要性。
三、宏觀政策：適度加力，有效支持高質量發展
對于宏觀政策基調，報告明確提出“保持政策連續性針對性，加強各類政策協調配合，形成共促高質量發展合力”，基本延續了中央經濟工作會議的表述，但刪除了經濟工作會議中“加大宏觀政策調控力度”的提法，同時增加“保持政策連續性針對性”內容。這表明2023年宏觀政策有望保持連續性并適度加力，推動經濟運行整體好轉，但將更加注重精準有效性，加強各類政策的協調配合以支持高質量發展。
（一）財政政策：加力提效，增強精準性
一是赤字率和專項債規模均上調，財政擴張的力度適度加大、效率提升。其一，2023年赤字率擬按3%安排，較2022年提高0.2個百分點（見圖4）；赤字規模方面，如果按照7%左右的名義GDP估算，約為3.88萬億元，較2022年增加5100億元左右。這一方面可以保證一定的支出強度，為經濟企穩回升提供連續有力的財力支持，如重點做好基層“三保”工作和支持薄弱環節等；另一方面將赤字率控制在3%以內，也有利于控制財政風險，保證財政的可持續性。其二，2023年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，較去年增加1500億元（見圖5），主要用于“十四五”重大工程、城市更新等領域，鼓勵和吸引更多民間資本參與這些項目建設，這既有利于確保政府投資力度不減，又能提升財政資金效率，發力供給側改革，并對民間投資起到“四兩撥千斤”的牽引帶動作用。
二是完善稅費優惠政策，增強精準性和針對性。報告指出“完善稅費優惠政策，對現行減稅降費、退稅緩稅等措施，該延續的延續，該優化的優化”，反映出在綜合考慮助企紓困需要和財政承受能力的情況下，2023減稅降費政策將主要對現有政策進行調整優化，預計減稅降費等規模將較去年4.2萬億元的水平明顯回落，更加注重精準性和針對性。預計將延續和優化對中小微企業、個體工商戶以及特困行業的減稅降費政策支持，讓政策紅利更好惠及市場主體，減輕企業負擔，增添發展動力。
（二）貨幣政策：精準有力，支持高質量發展
一是預計貨幣總量保持適度，力度和節奏跟隨經濟形勢變化微調。一方面，在疫情防控取得重大決定性勝利后的2023年，我國經濟運行將整體好轉，加上今年GDP增速目標較保守，貨幣總量保持合理適度即可。報告指出，要“保持廣義貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配，支持實體經濟發展”，預計2022年M2增速大幅攀升的趨勢或不可持續，今年M2、社融與名義GDP增速的剪刀差有望收斂（見圖6）。另一方面，預計貨幣政策的節奏和力度將適時適度調整，體現針對性。當前國內經濟仍處于恢復初期，房地產投資和消費恢復力度仍具有一些不確定性，加上出口下行壓力加大，貨幣政策仍需有力，鞏固經濟回升勢頭。但貨幣政策也需根據經濟基本面的變化，統籌經濟增長和通貨膨脹，適時適度作出優化調整。若經濟恢復不及預期，或金融市場流動性持續偏緊導致銀行放貸意愿下降，不排除未來央行再度降準的可能性；若年內經濟持續恢復，貨幣政策將逐步正常化，降息的必要性降低。如在今年的報告中，刪除了去年報告中的“推動金融機構降低實際貸款利率、減少收費，讓廣大市場主體切身感受到融資便利度提升、綜合融資成本實實在在下降”等利率相關表述。
二是結構性貨幣政策有望繼續發力，對小微、綠色、科技等領域保持有力支持。結構性貨幣政策，一方面可以引導低成本資金更多流向需要長期支持的重點領域和薄弱環節，對高質量發展形成有力支撐；另一方面能直接刺激信貸需求并發揮一定的牽引帶動作用，在有效需求不足導致貨幣總量政策效用減弱時，對實體信用擴張形成支撐，有利于短期穩增長目標的實現。報告指出“穩健的貨幣政策要精準有力”，預計2023年結構性貨幣政策有望繼續發力，重點加大對小微企業、科技創新、綠色低碳等領域的金融支持力度，但其他階段性特征比較明顯的結構性工具，將及時退出，做到有進有退。從目前已出臺的結構性貨幣政策看，多數工具剩余額度均較為充足（見表1），未來繼續投放仍有較大空間，預計上述領域的貸款增速有望繼續保持高增，對經濟高質量發展形成有力支持。
四、2023年重點工作：擴內需，優供給，提信心，防風險
（一）擴大內需：把擴消費擺在優先位置，發揮政府投資有效帶動作用
面對有效需求不足的突出矛盾，報告將“著力擴大國內需求”放在八大重點工作的首位，其中把恢復和擴大消費擺在優先位置；同時要求“政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資”。在出口面臨較大壓力的情況下，消費和投資兩大國內需求將成為今年穩增長的重要抓手。
一是恢復和擴大消費被置于優先位置，有望成為經濟回升的主動力。其一，疫后三年消費持續遭遇嚴重沖擊，基數偏低加上居民儲蓄余糧充足，疫情放開后居民消費恢復有空間、有條件、有支撐。如2020-2022年社會消費品零售總額三年平均增長2.6%，增速較2019年回落5.4個百分點（見圖7）；同期國內居民儲蓄存款年均增加約12.5萬億元，為疫情前五年年均增幅的1.9倍左右（見圖8）。其二，2023年三駕馬車中，出口對經濟大概率由支撐轉為拖累（見圖7），加上房地產市場由增量時代轉向存量時代，地產需求難以維持以往的高速增長，消費將成為擴大需求的重要抓手。其三，我國消費占GDP的比重長期超過50%，歷史上多數經濟體發展到一定階段后，消費也成為長期驅動經濟增長的重要內生動能，因此把擴大消費擺在優先位置，也是實現2035年達到中等發達國家目標的必然要求。
對于如何恢復和擴大消費，報告提出“多渠道增加城鄉居民收入”，“穩定大宗消費，推動生活服務消費恢復”。對此我們理解有二：一方面，消費是收入的函數，多渠道增加城鄉居民收入，可以從源頭上擴大有收入依托的消費需求，有利于消費需求的持續穩定增長。另一方面，對于擴消費的發力方向，疫后消費場景放開，生活服務消費恢復空間最大，是重點支持領域；同時促消費政策有望繼續在汽車、家電等領域加力，保證上述大宗消費需求的穩定。
二是充分發揮政府投資有效帶動作用，提振全社會投資需求。一方面，當前我國市場自發性需求仍有所不足，政府投資需保持一定的增速，起到短期熨平經濟周期性波動和長期優化供給的作用。政府投資要在打基礎、利長遠、補短板、調結構上加大力度，如報告指出“加快實施‘十四五’重大工程，實施城市更新行動，促進區域優勢互補、各展其長”。另一方面，面對民間投資預期較弱，政府投資可以起到有效引導作用，加上政策激勵，可以起到“鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，激發民間投資活力”作用。
（二）優化供給：聚焦科技創新和數字賦能，加快建設現代化產業體系
面對外部打壓遏制不斷上升、國內科技創新能力還不強的局面，“加快建設現代化產業體系”被置于重點工作第二，體現出在擴大內需的同時，從供給側推動生產函數變革，塑造新的競爭優勢，也已成為當務之急。報告同時指出了三個重要發力點：
一是完善新型舉國體制，推進關鍵核心技術攻關。面對外部脫鉤斷鏈的挑戰，科技創新對中國來說不僅是發展問題，更是生存問題，因此報告強調“科技政策要聚焦自立自強”，完善新型舉國體制支持科技創新。一方面發揮好政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用，圍繞制造業重點產業鏈，集中優質資源合力推進關鍵核心技術攻關。預計基礎軟件、核心硬件、基礎原材料等突出短板和“卡脖子”領域的投資有望明顯加快。另一方面突出企業科技創新主體地位，更加強調推動企業向基礎研究、應用基礎研究等創新鏈前端延伸。預計在政策上將全方位加大對科技創新企業主體的支持力度。
二是大力發展數字經濟，為傳統產業和中小企業賦能。近年來數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。大力發展數字經濟，一方面有利于鞏固我國在數字領域的領先優勢，把握住新一輪科技革命和產業變革新機遇。如我國數字經濟規模已連續多年穩居世界第二，2021占GDP比重升至39.8%，未來該占比有望進一步提升。另一方面，我國傳統產業在制造業中占比超過80%，加快傳統產業和中小企業數字化轉型，著力提升高端化、智能化、綠色化水平，將帶來巨大的投資空間，為當期經濟增長提供動力來源，還可以賦能傳統產業和中小企業，提高其生產效率。
三是支持平臺經濟發展，發揮其帶動就業創業、拓展消費市場等作用。報告明確提出“提升常態化監管水平，支持平臺經濟發展”，標志著對平臺經濟的監管政策開始走向常態化，并由過去的強監管階段、規范發展階段向支持階段發展（見圖9）。預計平臺經濟將在引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手，未來發展有望提速。在創造就業方面，平臺經濟已經在促進就業尤其是吸納青年就業方面發揮著重要作用，今年政府工作報告“把促進青年特別是高校畢業生就業工作擺在更加突出的位置”，支持平臺經濟發展將為實現就業目標提供有力支撐。在引領發展、打造大國核心競爭力方面，也需大力支持平臺經濟發展。如截止2022年9月末，美國、中國估值超過10億美元的獨角獸公司數量排名全球前二名，但從新增數量看，受貿易摩擦和強監管等綜合影響，2018年以來中美差距已經顯著拉大，中國需加大追趕力度。
（三）提振信心：切實落實兩個毫不動搖，大力提振民企、外企信心
面對民間投資和民營企業預期不穩的突出問題（見圖10-11），報告提出“用真招實策提振市場預期和信心”，與中央經濟工作會議“2023年經濟工作千頭萬緒，要從戰略全局出發，從改善社會心理預期、提振發展信心入手，綱舉目張做好工作”的表述一脈相承。報告主要從兩方面發力來提振信心。
一是堅持社會主義市場經濟改革方向，切實落實“兩個毫不動搖”。一方面鼓勵支持民營經濟和民營企業發展壯大。具體舉措包括：1）構建親清政商關系，推動民營企業行政事務性成本大幅下降；2）進一步放開民營企業市場準入，為各類所有制企業創造公平競爭、競相發展的環境；3）貨幣、產業、科技等各類政策將適度向民營企業傾斜，支持各類優質資源更多流向民營經濟。另一方面深化國資國企改革，提高國企核心競爭力：1）堅持分類改革方向，處理好國企經濟責任和社會責任關系，以市場化方式推進國企整合重組，打造一批創新型國有企業；2）完善中國特色國有企業現代公司治理，真正按市場化機制運營，加快建設世界一流企業。
二是穩步擴大制度型開放，更大力度吸引和利用外資。當前我國制造業最終產品中用于出口的比重在4成左右，加上外資是“雙循環”的天然載體，對激活國內市場創新活力具有重要意義。因此，在逆全球化思潮抬頭的背景下，要大力提振外資信心，更大力度吸引和利用外資。主要措施包括：1）主動對照相關規則、規制、管理、標準，穩步擴大制度型開放，特別是要加大現代服務業領域開放力度，暢通外資進入的制度保障；2）做好外資企業服務工作，通過打造市場化、法治化、國際化一流營商環境，增強對外資外貿的吸引力。
（四）防范風險：深化金融改革、化解地產風險、嚴控隱債規模
與2022年政府工作報告相比，今年政府工作報告將“有效防范化解重大經濟金融風險”單獨作為一項重點工作，反映出2023年經濟工作要兼顧穩增長和防風險，對防風險的重視程度有所增加。
一是深化金融體制改革，壓實各方責任，防范區域性、系統性金融風險的形成。當前我國需防范化解的重大經濟金融風險，包括金融風險、房地產風險和地方政府債務風險。在三大類風險排序上，與去年底中央經濟工作會議表述不同的是，今年的政府工作報告將金融風險提至首位。其中主要原因在于，金融機構是社會資金流動的主要載體，當前房地產、地方政府、城投平臺債務等各類風險交織，最終都會向金融體系傳導，容易引發區域性、系統性金融風險。報告指出要“深化金融體制改革，完善金融監管，壓實各方責任”，表明金融體制改制將是防范化解金融風險的主要抓手，預計未來金融機構改革將明顯提速，高風險金融機構的處置力度也將加大，金融行業的兼并重組會有所增加。
二是繼續防范化解房地產風險，促進行業平穩發展。房地產經濟體量大、上下游產業鏈長、涉及面廣，對經濟增長、就業、財稅收入、居民財富、金融穩定都具有重大影響，為防止房地產風險向財政風險、金融風險轉化，必須繼續多措并舉，促進房地產業平穩發展。報告指出要“有效防范化解優質頭部房企風險，改善資產負債狀況，防止無序擴張”，這一方面反映出優質頭部房企的合理融資需求將繼續得到滿足，相關風險也仍將整體趨于緩解；另一方面也同時強調要“防止無序擴張”，意味著監管部門將處理好防范系統性風險過程中的道德風險問題，不會允許房企重回“高負債、高杠桿、高周轉”的發展老路，而是支持其向新發展模式平穩過渡。
三是預計隱性債務嚴監管態勢仍將延續，以遏制增量、化解存量。報告提出“防范化解地方政府債務風險，優化債務期限結構，降低利息負擔，遏制增量、化解存量”，透露出兩點信號：第一，2023年化解存量隱性債務的力度有望加大。部分高成本、短期限隱性債務將通過債務重組、貸款置換非標、債務展期等方式優化期限結構、降低利息負擔，防止大面積違約發生；第二，報告繼續強調“遏制增量”，意味著2023年城投平臺新增融資或延續收縮態勢，同時城投平臺市場化轉型有望提速。
（五）綠色轉型：深入推進污染防治，推動重點領域節能降碳
報告指出，“深入推進環境污染防治...推動重點領域節能降碳，持續打好藍天、碧水、凈土保衛戰”，表明污染防治、重點領域節能降碳仍是開展綠色轉型的兩大重點。
一是單位GDP能耗調降壓力大，將重點控制化石能源消費。預計今年單位GDP能耗調降壓力將明顯加大。報告提出要“單位國內生產總值能耗繼續下降”，未設定具體定量目標，但根據“十四五”規劃設定2025年單位GDP能耗比2020年下降13.5%的目標，在2021、2022年分別下降2.7%、0.1%的情況下，2023-25年單位GDP能耗年均降幅要達到3.81%，遠高于前兩年，也超過2017年以來的降幅（見圖12）。為降低單位GDP能耗，報告明確指出要“重點控制化石能源消費”。預計未來我國化石能源消費占比將加快回落，如2022年化石能源消費量占能源消費總量的比重為82.5%，較上年降低0.8個百分點，但比重還是處于很高位置（見圖13）。為實現“雙碳”目標，下降空間仍然很大。
二是深入推進環境污染防治。在生態環境改善方面，政府工作報告的表述由2022年的“加強生態環境綜合治理”轉變為今年的“深入推進環境污染治理”，這表明持續、深入推進減污、治理生態環境是今年的重要任務。報告指出要“持續實施重要生態系統保護和修復重大工程”，根據國家林業和草原局文件，我國將重點推進青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區、長江重點生態區等生態保護修復重大工程。
三是推動能源低碳轉型，推進重點領域節能降碳。一是推進煤炭清潔高效利用和技術研發，推動能源低碳轉型。雖然近十年來我國煤炭消費量比重持續下降，但煤炭仍然是我國的主體能源，占比仍維持在50%以上（見圖13），短期內煤炭作為我國主要能源的地位難以改變，所以報告繼續強調要推進煤炭清潔高效利用和技術研發，同時要加快建設新型能源體系。二是推進重點領域節能降碳。報告提出“推進資源節約集約利用，推動重點領域節能降碳”，預計未來高耗能的鋼鐵、有色、石化、化工、建材等重點行業的設備更新改造有望加速，盡快實現節能降碳和綠色轉型。
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