證券時報記者 范璐媛
2024年，民營經濟促進法立法進程提速。2月21日，司法部、國家發展改革委、全國人大常委會法工委共同組織召開民營經濟促進法立法座談會，會上司法部表示，該法起草工作已經啟動，立法進程將加快推進。
今年兩會期間，民營經濟立法成為焦點議題。3月8日，全國人大常委會工作報告提出，今年將制定民營經濟促進法。
支持民營經濟發展是黨中央的一貫方針。二十大以來，民營經濟更是成為被高度熱議的詞匯，一系列保障和促進舉措陸續出臺，為民營經濟的健康發展提供政策保障。
當下民營經濟的法治建設現狀如何？與其他經濟類法律相比，民營經濟促進法在立法模式、目標和理念上有何不同？如何保障各項法律法規長久高效落地？針對上述關于民營經濟立法的疑問，證券時報記者采訪了多位法律學者和司法工作人員。
業內人士普遍認為，此時出臺民營經濟促進法，有利于穩定預期、提振信心，鞏固民營經濟發展成果，進一步激發民營企業活力，使民營經濟法治建設再上臺階。
立法全面啟動
推動民營經濟法治建設、營造更好的法治環境是各級政府保障民營經濟健康發展的工作重心。近年來修訂和實施的多項法律法規中，均體現出國家對民營經濟的保護與支持。
例如，2019年國務院頒布《優化營商環境條例》，針對我國營商環境的突出短板和市場主體反映強烈的痛點難點堵點等問題作出系統規定；2020年國務院發布《保障中小企業款項支付條例》，建立解決拖欠中小企業款項長效機制；2021年民法典正式實施，強化了對民營企業的平等保護。
黨的二十大報告重申“兩個毫不動搖”，強調“優化民營企業發展環境，依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟發展壯大”。2022年中央經濟工作會議也指出，要從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來，從政策和輿論上鼓勵支持民營經濟和民營企業發展壯大。
目前，我國現行法律體系中針對外商和國有企業均有專門性的法律，但尚未有一部針對民營經濟的、國家層面的專門性法律。
去年兩會上，全國工商聯提交了《關于制定民營經濟促進法》的提案，提出了九條立法方面的建議。此外，多位代表委員的提案也呼吁了對民營經濟進行立法保護。
2024年，民營經濟立法工作有了新進展。日前，司法部負責人表示，民營經濟促進法立法工作已經全面啟動，司法部下一步將會同相關部門積極穩妥加快推進立法進程，切實從法律制度上把國企、民企平等對待的要求用硬實的措施落下來，依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟健康發展。
3月8日，全國人大常委會工作報告進一步提出，2024年將圍繞加快構建新發展格局、全面深化改革，制定民營經濟促進法等。
今年兩會期間，民營經濟立法再次成為焦點議題。全國人大代表、傳化集團董事長徐冠巨建議，將“民營經濟促進法”列入十四屆全國人大常委會的立法規劃：將憲法確定的鼓勵、支持和引導民營經濟發展的憲法原則加以細化；把保護民營企業產權和企業家權益、公平參與市場競爭、平等使用生產要素、公平執法公正司法等民營企業核心關切問題加以法律規定；把規范和引導民營經濟及民營資本健康發展用法律形式固定下來，從而形成國有、民營、外資等各種所有制經濟主體平等保護的完整的法律體系。
全國政協委員，中華全國律師協會副監事長、吉林功承律師事務所主任遲日大指出，當前急需通過立法將過去民營經濟政策性中的重要內容確定下來，把政策利好落到實處。另外，多地已經出臺了地方性民營經濟促進條例，當前存在基礎性、制度性問題亟需上位法的指導。
難點：
促進型立法如何落地生根
目前我國已有不少針對企業的立法，基本涵蓋了民營經濟在市場活動中的方方面面。在已有法律的基礎上啟動民營經濟促進法立法，有哪些更深層次的意義？民營經濟促進法與上述法律之間有何關聯？
寧波大學法學院教授鄭曙光在接受證券時報記者采訪時稱：“針對企業的立法中，《公司法》、《合伙企業法》、《個人獨資企業法》屬于按責任制立法的模式，但國情決定了我國同時存在另一種立法模式，即按所有制類型企業的立法模式。后者如《全民所有制工業企業法》《城鎮集體所有制企業條例》《外商投資法》《個體工商戶條例》等，也包括當下正在推動制定的民營經濟促進法。這兩種立法模式并不矛盾，且具有較好的互補性，體現著中國特色社會主義市場主體立法的基本特色。”
從立法模式來看，民營經濟促進法屬于促進型立法。與傳統管理型立法以規范行為、維護市場經濟秩序，設定某些行為的禁止和限制為宗旨不同，促進型立法將社會所倡導的某些基礎性、薄弱性產業或涉及社會公益性行為以法的形式表達出來，側重于引導、推進和倡導。這一差別也導致了促進型立法帶有軟法特征。
于2002年出臺，2017年完成修訂的《中小企業促進法》是一部典型的促進型法律。《中小企業促進法》設置了財稅支持、融資促進、創新支持、權益保護等章節，回應了中小企業發展中的主要痛點。目前中小企業發展基金的設立，對中小企業稅收優惠政策的建立，對中小企業促進政策法治化的運行，對侵犯中小企業合法權益行為的處理等法規依據都是出自《中小企業促進法》。
然而，《中小企業促進法》在執行層面也存在諸多不達預期之處，不少良法美制并未落地生根。
“《中小企業促進法》提到的大多是原則性問題，在操作層面執行得并不是很到位。”某基層法院院長林寧（化名）告訴證券時報記者，“法律強調了社會部門的責任，但對于責任該如何落實，缺乏權威的指導和監督機制。尤其在中西部部分經濟欠發達地區，執法可能與地方政績掛鉤，法律的運轉并不是很流暢。”
“像刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法等法律之所以執行得比較好，與最高法、最高檢不斷發布法律的司法解釋有關，這種司法解釋為實務操作提供了指導。”林寧補充道。
《中小企業促進法》的落地難題反映出了我國當前促進類立法存在的共性問題，相關法律在立足現實、提高實操性方面還有不少優化空間。
關鍵：
可訴性、可裁性與可執行性
2023年是民營經濟的“政策大年”。7月，《關于促進民營經濟發展壯大的意見》發布，從8個方面提出了31條具體舉措。隨后，各地區、多部門密集跟進出臺了相關配套舉措，“禮包不斷”。9月，國家發改委設立民營經濟發展局，加強相關領域政策統籌協調，推動各項重大舉措早落地、見實效。
隨著政策效應持續釋放，民營經濟多項指標逐步改善，對經濟整體回升向好發揮了重要作用。
根據國家統計局的數據，2023年，規模以上私營工業企業增加值比上年增長3.1%，增速比上年加快0.2個百分點，下半年以來回升態勢明顯。民間項目投資保持平穩增長，制造業民間投資比上年增長9.4%，快于全部制造業投資2.9個百分點。
民營企業也是信貸和減稅降費政策的惠及主體。2023年民營企業貸款同比增長12.6%，較上年高1.6個百分點。民營經濟納稅人全年新增減稅降費及退稅緩費超1.68萬億元，占全國比例75.7%。
過去幾年，各類政策法規促進了民營經濟運行效率的提升，但另一方面，民營企業在實踐中仍屢屢遭遇市場準入隱性壁壘、賬款拖欠等一系列難題。
2023年8月證券時報發起的民營企業問卷調查顯示，受訪民營企業在營商環境上最常遇到的痛點是政策缺乏連貫性、朝令夕改。其他主要痛點還包括融資難、融資貴，審批流程復雜、辦事難、見人難，在競標政府項目時民企與國企被區別對待，在行業準入上遭遇隱性壁壘。
中國人民大學法學院教授劉俊海參與了2023年兩會期間全國工商聯建議制定民營經濟促進法提案的起草。劉俊海認為，以往出臺的政策對提振民營經濟信心發揮了積極作用，但這些“定心丸”的保質期相對較短，藥效相對有限，定心丸過多甚至會產生“抗藥性”。許多定心丸政策倡導性與原則性較強，可操作性較弱，一些地區的民營經濟促進條例也陷入空轉狀態，地方性文件時常以新廢舊。
“法治才是民營經濟最好的定心丸。法治有固根本、利長遠、穩預期的作用，當前盡快出臺具有可訴性、可裁性與可執行性的民營經濟促進法，把政策法制化，從法律上把對國企民企平等對待的要求落實下來。”劉俊海表示。
辨析：
促進并非傾斜 保障公平是核心
找準民營企業關注的問題，回應民營經濟的根本訴求，是立法工作的基礎和前提。證券時報發起的民營企業問卷調查顯示，民營企業最期待的政策是全面落實公平競爭政策制度，依法保護民營企業產權和企業家權益，以及完善融資支持政策制度。民營經濟促進法正是以立法的形式回應了民營企業對公平、權益保護等領域的訴求。
有一種聲音認為，專門針對民營經濟立法，易造成市場的割裂和不公平競爭。對此，多位業內人士表示，民營經濟促進法立法的核心理念和目的，并不是監管、幫扶和政策傾斜，而是保障公平。這一立法理念與《中小企業促進法》等經濟類法律有明顯不同。
“立法促進價值上，對中小企業立法重點是扶持中小企業成長，對民營企業立法重點是體現市場主體平等觀與產業政策公平觀；立法促進手段上，對中小企業促進采取傾斜政策，對民營企業促進采取平等、公平政策。”鄭曙光告訴記者。
劉俊海認為，在民營經濟促進法立法層面，應落實民營企業與國有企業的地位平等、共同發展、公平競爭、互惠合作、平等監管與平等保護六大法治原則。
在立法草案建議稿中，劉俊海圍繞六大法治原則進行了法條細化，例如在平等準入章節設置了市場準入平等、行政管理平等、公共資源交易平等、貸款融資平等等條款，提出立法應平等保護民營企業與其他所有制企業，鼓勵民營企業與其他所有制企業公平競爭。
除平等保護外，司法實踐中，各類權益糾紛是民營企業面臨的另一主要法律問題。林寧向記者介紹稱，基層執法中，小微企業面臨的多是民間借貸之類的經濟糾紛，規模以上民營企業面臨更多的則是合同類、股權類、專利權類糾紛。
“如果民營經濟促進法能明確民營經濟的產權問題，落實對民營經濟產權的保護，這將是立法上的重大突破。只有產權清晰了，才能增加民營企業家的安全感。”林寧表示。
遲日大建議，立法中應重視與其他相關法律、政策的協調統籌，打好組合拳，比如與《中小企業促進法》的銜接與配合。
鄭曙光認為，中小企業促進法與民營經濟促進法均屬于促進型立法，由此而論它們有共同的立法價值，但民營經濟促進法與中小企業促進法又有不同的立法目的。民營經濟促進法應重點規定市場準入與公平競爭、競爭政策中立、資源要素平等獲取、民營企業產權保護、民營企業家精神倡導、親清政商關系構建、民營企業高質量發展，這樣民營經濟促進法就保持了自己豐滿的法律身姿。
如何保障法律落地執行？
除具體的法律條款之外，如何保障法律的落地執行是民營企業最關心的話題。為保障民營經濟促進法落到實處，劉俊海提出五方面建議。
一是落實各級政府在保障與促進民營經濟健康發展、高質量發展的法定職責。具體措施包括建立政策制定評估審查機制、建立政策配套限期公示機制、建立政策跟蹤落實機制及建立政策實施評估機制。
二是建立監察機關依法對公職人員和有關人員侵犯民營企業合法權益的行為的專項監督制度。三是建立對涉民營企業與民營企業家的產權糾紛案件有錯必糾的常態化冤錯案件平反糾偏制度。四是在刑民交叉案件中預防與降低民營企業與民營企業家刑事風險。五是建立民營經濟組織內部腐敗預防與治理制度。
劉俊海認為，民營經濟促進法的立法也會對地方政府產生非常重要的影響。法治是最好的營商環境。好的營商環境需滿足穩定、透明、公平、可預期幾大特點，并做到市場化、國際化、法治化。而建立好的營商環境，核心立足點在于構建親清的政商關系，全面建設法治政府、服務型政府、透明政府、有限責任政府、民本政府、道德政府與倫理政府。
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