受訪對象/供圖 翟超/制圖
證券時報記者 張達
城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，推進城鄉融合發展首先要加快農業轉移人口市民化，這也是以人為本的新型城鎮化的首要任務。我國有4.77億農村人口，新型城鎮化有利于促進消費和投資實現良性循環，蘊藏著巨大的內需潛力，也是未來經濟增長的重要支撐點。
黨的二十屆三中全會對城鄉融合發展做出系統性部署，明確提出健全推進新型城鎮化體制機制、深化土地制度改革等重點任務。
推進新型城鎮化離不開土地制度改革。上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘接受證券時報記者專訪時表示，當前農村土地制度已經成為城鄉融合發展的制約瓶頸，需要深化土地制度改革，切實保障進城落戶農民合法土地權益，真正實現農業轉移人口沒有后顧之憂。同時，要充分尊重區域經濟發展規律，對土地資源進行空間再配置，提高土地利用效率，充分發揮優勢地區增長潛力來帶動全國經濟增長。
土地制度成制約瓶頸
《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）對新型城鎮化與土地制度進行了高度關聯，在“健全推進新型城鎮化體制機制”部分提出“加快農業轉移人口市民化”，同時提出，“要保障進城落戶農民合法土地權益”。
之所以將新型城鎮化跟土地制度深度聯系在一起，在陸銘看來，主要是因為城鄉融合發展現在的制約瓶頸已經變成了土地制度。
“過去制約城鎮化進程和農業轉移人口市民化進程的因素包括戶籍制度、土地制度、公共服務等，隨著時間的推移，現在戶籍制度改革已經到了‘臨門一腳’的時刻，尤其是近期國務院發布了《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，一些特大超大城市也將要加快改革，更加體現出戶籍制度改革已經到了最后階段。因此，與戶籍制度相比，現在農村土地制度反而成為阻礙城鎮化進程的主要制約因素。”陸銘說。
陸銘在一些中小城市或中西部地區調研時發現，當地戶籍制度和公共服務按照常住人口來配置的改革已經取得了非常大的進展，但是很多農村居民還是不愿意放棄農村戶籍，主要是擔心一旦放棄農村戶籍后，就要把跟農村戶籍相關的權益都同步放棄，其中最重要的就是土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。
“這就需要在制度改革上明確，農村戶籍人口在城鎮落戶后，原來在農村的相關土地權益都不發生變化。不僅在權利歸屬方面要有清楚界定，而且要保障這些權利能夠成為可獲取收益的一種財產權。”陸銘認為，只有這樣，才能真正讓農業轉移人口沒有后顧之憂的在城鎮地區長期穩定就業和居住。這樣一來，改革最后相關的制度障礙就破除了。
保障落戶農民土地權益
保障落戶農民土地權益正是這次改革的重點任務之一。《決定》在“健全推進新型城鎮化體制機制”部分明確提出，“保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法”。
在探索農民“三權”自愿有償退出辦法方面，農業農村部黨組書記韓俊近日表示，一定要穩慎進行，以宅基地使用權的退出為例，出臺這方面的有關政策一定要穩慎，花幾萬塊錢就徹底買斷了，這對農民的長遠利益未必就是劃算的，一定要給農民留個后路，一定要為農民的長遠利益著想。“不能以任何形式開口子、搞變通，要嚴格禁止下鄉去利用農村宅基地建設別墅和私人會館，嚴格禁止給退休回鄉干部職工分宅基地建房，要守好政策底線”。
如何才能真正保障農民的土地權益？陸銘看來，在農民“三權”自愿有償退出方面，只有真正做到“自愿”且“有償”，才能真正保障農民的權利。
首先是自愿。陸銘指出，現實生活中，在農村“三權”不是很明確的情況下，存在一些明顯侵害農民權益的現象，比如對宅基地上附屬的建筑物進行強拆、對土地進行強征等。因此，只有確權才能保障農民在自愿基礎上放棄土地權益。
其次是有償。陸銘表示，隨著時間的推移和改革的深化，國家對農民放棄農村土地的補償標準比以前提高了，接下來在制度改革方面，建議聚焦兩個問題：一是對于宅基地及其上面的建筑物，在市場價格較高的地方，應等條件成熟后再允許買賣；二是在欠發達地區市場價格不高的地方，可以把閑置的宅基地復耕為農業用地和生態用地，相應的建設用地使用權作為一個指標，可以在全國范圍內建設一個統一市場來實現它的價格，獲得的相應收益可以由自愿放棄自己宅基地使用權的農民來分享。
為了能讓農民享受更多的改革紅利，《決定》在“深化土地制度改革”部分明確提出，“允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。
對于在這方面各地應該如何探索，陸銘認為，關鍵是要把農民在農村擁有土地的權益講清楚。“現在相對來講，30年的農業用地承包權比較清楚，但是不是可以逐漸變成永久的承包權，并逐漸在代際之間進行轉讓，直到自主自愿放棄。”他說，宅基地的道理類似，現在宅基地使用權的轉讓是不允許跨村進行的，如果出租、轉讓或入股，以多少年限的權益為準？可以簽30年的合同，還是必須一年一簽？法律上保護的租約是以多長年份為限？這些都要有非常明確的規定，包括合作或入股的方式，至少應該允許法律保護長期的合約。如果租約足夠長，實際上就相當于允許買賣，只要交易雙方自愿，也應允許。
“這樣最終就可以建成一個城鄉融合的土地使用權交易市場，真正實現城鄉之間要素市場的融合發展。同時，在此過程中，也能夠給農民帶來一些財產性的收入。”陸銘說，至于在市場上可能存在一些不規范的行為侵害了農民的利益，需要國家出臺相關的政策和法規來進行規范，能夠確保農民的權益得到很好的實現。
完善土地指標交易機制
加快構建城鄉統一的建設用地市場，就是要做到“地隨人走”，根據人口流動來確定土地供給，從而解決土地資源的空間錯配問題，這也是當前土地制度改革的重點和難點。
繼今年2月中央全面深化改革委員會第四次會議強調要“增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力”后，《決定》再次強調要“健全同區域發展高效銜接的土地管理制度，優先保障優勢地區發展”，并首次提出“建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制”。
如何理解這項政策在破解土地制度改革難題中的作用？陸銘表示，這是因為過去相當長一段時間，我們并沒有充分重視在人口和經濟集聚過程中存在的客觀規律，大量的中小城市，尤其是中西部中小城市配置了大量的建設用地去建工業園、住房、基礎設施等；而在一些人口流入的地方，建設用地的供應則非常緊張。
要解決這個問題，就要充分尊重區域經濟發展的規律。陸銘認為，在人口流入的地方增加土地供應，在人口流出的地方減量規劃，從而改進資源配置。同時，如果欠發達地區未來把部分建設用地指標進行跨地區再配置，并以此獲得補償，可為欠發達地區帶來額外的財政收入。
在陸銘看來，這種土地資源的空間再配置過程，也是一種中國特色的橫向轉移支付機制。對于人口流入的優勢地區來講，如果建設用地指標配置得更多，就能夠發展生產，提高產業競爭力，這對于提高我國整體經濟增長質量和效率有促進作用。同時，優勢地區經濟增長所帶來的稅收，也可以增加中央向地方、尤其向欠發達地區的財政轉移支付來源，這也有利于公平分配，有利于區域協調發展。
提高存量土地利用效率
深化土地制度改革，優化土地資源配置，“盤活存量土地和低效用地”也是《決定》提出的改革重點任務之一。
對于如何盤活存量土地和低效用地，陸銘認為，從土地現有的利用效率看，目前主要存在三個突出問題：一是地區之間土地利用效率不高。需要通過建設用地指標的空間再配置來改善。二是在城市內部，如在一些發達地區，工業、商服用地占比非常高，甚至出現商務樓大量閑置的問題。這可以通過改變土地用途，把閑置的商務樓改成居住用途，如改造為租賃住房，這樣既可以增加住宅的供應，滿足中低收入群體的需求，又可以盤活存量土地。三是大城市中心城區的容積率有待提高。我國一些大城市容積率管制甚至比國際上一些大城市還要嚴，我國大城市人口規模比較大，對中心城區的產業發展和居住用地需求比較高，如果容積率不能夠地靈活應對市場需求，就會導致中心城區的地價、房價特別貴，還可能出現就業和消費向中心城區集中但居住郊區化的問題，這又導致了交通擁堵問題。
自然資源部相關負責人近期提出，準備出臺妥善處置閑置土地、盤活存量土地的政策措施，支持地方政府從實際出發，酌情以收回、收購等方式妥善處置已經出讓的閑置存量住宅用地。針對當前盤活房地產存量土地存在的利用難、轉讓難、收回難等問題，自然資源部研究出臺了三個方面18條政策措施。
健全土地增值
收益分配機制
集體經營性建設用地入市是土地制度改革的重要內容，相關改革試點推進多年，已經取得了階段性成果。此次《決定》進一步提出“有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。
陸銘認為，這項改革已經試點多年，其中有兩個問題值得關注：一個是區位問題，由于同樣是農村集體建設用地，不同區位的需求不同，價格也不一樣，對于城市建設用地已經供應過多的地方，如果再讓集體經營性建設用地入市，實際是沒有需求的；而一些地理位置比較好的地方，如果集體經營性建設用地不經過征地直接入市，土地增值收益實際上沒帶來地方財政收入，有些地方政府也不愿意推。這就需要中央統一協調推進，尤其是經濟相對比較發達、建設用地需求比較多但供給相對比較緊的地方，更要推動農村集體經營性建設用地入市，不能被地方政府利益綁架。
“另一個問題是，目前從政策層面來講，集體經營性建設用地不包括事實上已經在起經營性作用的宅基地，但如果一個地方的宅基地使用權出租了，上面的房子用來開民宿或者咖啡館，或者用做周邊制造業員工的集體宿舍，這種已經事實上不承擔原村民居住功能的宅基地，是不是也可以納入到集體經營性用地里直接入市？我認為，這個方面改革是可以突破的，首先還是需要解放思想。”陸銘說。
對于土地增值收益分配機制方面的建議，陸銘認為，在有些發達地區，集體經營性建設用地價值比較高，入市以后的土地增值稅會很高，而一些欠發達地區的集體經營性建設用地價值比較低，這就需要形成完善的中央財政轉移支付機制，平衡不同地區土地價值分配的差別。
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