1980年前 美國政府沒有停擺 2019年后……

　　1月18日周五，美國政府停擺第28天。

　　看起來美國政府因為沒錢而停擺是家常便飯，畢竟最近（特朗普上臺以來）每年都無法及時和國會達成共識。不過“關(guān)門”這件事情，其實歷史還不到半個世紀(jì)。

　　1980年以前，美國政府沒有真正意義上的關(guān)門。在美國憲法三權(quán)分立的規(guī)定下，國會控制錢袋子，新一財年總統(tǒng)提出的預(yù)算案未能被國會通過時，資金缺口出現(xiàn)，聯(lián)邦政府機構(gòu)就會因為沒有撥款而“關(guān)門”。不過，1980年以前，聯(lián)邦政府機構(gòu)在資金缺口期間，通常仍然維持運作。

　　那時候官方機構(gòu)不靠金錢運作，而是靠信仰運作。政府盡量壓縮不必要的運作，并相信國會不會容忍政府長久關(guān)閉。

　　一直到1980年，一個男人打破了這種信仰。

　　在吉米·卡特?fù)?dān)任美國總統(tǒng)的每一年里（1977到1980年的四個財年），都出現(xiàn)了資金缺口（他和國會的關(guān)系可見一斑）。時任司法部長Benjamin Civiletti被要求對此提供法律意見，確定在國會不能按時通過預(yù)算案時，聯(lián)邦政府到底應(yīng)該怎么辦。

　　Benjamin Civiletti給出了意見。他重審了1870年的《反超支法》，嚴(yán)格認(rèn)定聯(lián)邦雇員不應(yīng)在國會未撥款時工作，否則就是對該法律的違背。

　　這一意見在當(dāng)時掀起了不小風(fēng)浪。當(dāng)時沒有人想到，政府竟然要為（當(dāng)時還是）短短幾天就能解決的資金缺口而全面停擺。Benjamin Civiletti本人也感受到了這種壓力，一年后他又發(fā)表了第二份意見書，強調(diào)政府關(guān)門可以有一些例外，即“關(guān)乎人類安危的緊急情況”：

　　一，在履行撥款職責(zé)和保護人民生命和財產(chǎn)安全之間，必須有一些合理、明確的聯(lián)系；二，必須有一些合理的可能性，即人民生命或財產(chǎn)安全的保護需要做出讓步，在停擺時受到影響。

　　在真實的“關(guān)門”壓力下，1980財年后，資金缺口仍然時時出現(xiàn)，但要比此前明顯縮短。第一次真正意義上的“關(guān)門”發(fā)生在1981年11月，只持續(xù)了兩天。1981財年到1995財年間，九次關(guān)門的持續(xù)時間都沒有超過3天。

　　來到1996年，時任總統(tǒng)克林頓創(chuàng)下了“關(guān)門”紀(jì)錄。共和黨占據(jù)多數(shù)的國會通過了一項預(yù)算案，大幅削減了社保福利計劃的開支。克林頓拒絕在這一預(yù)算案上簽字，政府隨即停擺。最終國會和白宮商議決定，進行一定程度的開支削減并加稅。當(dāng)時讓步的是國會的共和黨人，美國政府分別遭遇了5天和21天的兩次停擺。

　　21天是此前的政府停擺紀(jì)錄。在那以后的17年里，都沒有出現(xiàn)資金缺口。

　　2013年，奧巴馬再一次打破了平靜。這一次停擺持續(xù)了16天，和克林頓時期類似，同樣是民主黨總統(tǒng)（奧巴馬）和共和黨國會的對決，做出讓步的也仍然是共和黨人所在的國會。

　　特朗普上臺后，2018年出現(xiàn)了兩次政府停擺。這兩次停擺的有趣之處在于，它們體現(xiàn)了如果關(guān)門發(fā)生在足夠巧妙的時點，實際的政府運作可能并不會受到太大影響。

　　第一次發(fā)生在2018年1月19日（周五），國會未能通過臨時撥款法案，資金缺口出現(xiàn)，管理和預(yù)算局（OMB）通知聯(lián)邦機構(gòu)準(zhǔn)備停擺，人事管理辦公室（OPM）。1月22日周一，國會通過了臨時撥款法案，聯(lián)邦機構(gòu)自周二起恢復(fù)運作，受到影響的只有周一一個工作日。

　　在1月22日通過的臨時撥款法案到期后，2月8日周四晚間，OMB和OPM發(fā)布了第二次停擺的通知。不過在周五早間，國會和總統(tǒng)通過了持續(xù)決議案，聯(lián)邦雇員又被通知返工。這一次停擺沒有造成實際的停工，但預(yù)算局周四晚間的聲明仍然顯示資金缺口出現(xiàn)（雖然只有幾個小時）。這更像是一次技術(shù)性關(guān)門。

　　史上最長關(guān)門引發(fā)的討論：是否應(yīng)該改變關(guān)門機制？

　　與前兩次長時間停擺，即克林頓和奧巴馬時期的政府關(guān)門不同的是，特朗普的關(guān)門的確是歸因于他本人。這一次是總統(tǒng)施壓國會，而不是國會制約總統(tǒng)。

　　某種程度上來說，這一次關(guān)門的特殊之處，也使得特朗普更多地希望能緩和政府關(guān)門的影響，包括但不限于：

　　1月28日開始的報稅季臨近，1月15日，美國稅務(wù)局召回46000名（約60%的）員工，處理退稅問題。1月15日早些時候，美國國家財政部雇員聯(lián)盟（NTEU）申請臨時限制令，希望禁止財政部要求員工無償工作。哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地方法院法官周二拒絕了工會的這一請求。1月15日，美國聯(lián)邦航空管理局召回1700名檢查員和工程師，為“確保國家航空的持續(xù)安全運行”。如此一來，聯(lián)邦航空管理局已經(jīng)有30000名員工需要在無償工作。美國國家空中交通管制員協(xié)會（NATCA）也申請了臨時限制令，不出意料地也被拒絕了。12月21日政府關(guān)門開始后，農(nóng)業(yè)部遵循一項規(guī)定，在資金缺口出現(xiàn)后的30天里仍然發(fā)放食物津貼，即到1月20日。美國農(nóng)業(yè)部長1月8日表示，正在與各州合作，提前發(fā)放2月的食物津貼。以往食物津貼也有提早發(fā)放的先例，不過通常與颶風(fēng)等自然災(zāi)害有關(guān)。在2013年奧巴馬時期的政府關(guān)門過程中，美國國家廣場和關(guān)閉的國家公園的紀(jì)念碑附近都設(shè)立了路障，為關(guān)門突出存在感；這一次停擺過程中，國家公園仍然開放，志愿者也會進去清理垃圾。比起1995-1996年的政府停擺，這一次只有約28萬名聯(lián)邦雇員沒有上班（而且他們還在不斷被召回），當(dāng)年第一輪5天的關(guān)門中，有80萬人沒有去上班。

　　麻煩重重，政府工作人員到底是否應(yīng)該在沒有預(yù)算的期間停止上班？在這次美國政府的超長關(guān)門中，這個問題再一次被提起。

　　在Benjamin Civiletti把“關(guān)門”這件事情從匣子里放出來以后，立法者戴著“預(yù)算案必須通過”的緊箍，在體會過了克林頓時期長期關(guān)門的負(fù)面影響后，對關(guān)門的心存畏懼帶來了17年的平靜。

　　但是隨著停擺越來越頻繁，立法者和領(lǐng)導(dǎo)人似乎比以往更能接受資金缺口——這在特朗普身上尤其明顯。參議院民主黨領(lǐng)袖舒默1月初提到，這位“為政府因為邊境墻而關(guān)門感到驕傲”的總統(tǒng)表示，會讓政府停擺很久“數(shù)月甚至數(shù)年”。

　　關(guān)門看起來已經(jīng)失去了制約作用，只剩下缺陷。政府關(guān)門不能省錢，不上班的員工最終照樣拿錢，美國管理和預(yù)算局估計，2013年奧巴馬時期16天的政府關(guān)門后，最終有20億美元支付給了停工的聯(lián)邦雇員。而且，關(guān)門期間一些應(yīng)收的資金也沒有收上來。

　　巴爾的摩大學(xué)法學(xué)院教授Charles Tiefer提到，直到今天，美國政府關(guān)門的法律基礎(chǔ)都是1981年Benjamin Civiletti的司法解釋。“它可以由今天的司法部長進行修正，或者是重新解釋。”Charles Tiefe對美國雜志網(wǎng)絡(luò)《Slate》稱，“我認(rèn)為這次關(guān)門正是一次強有力的改革呼吁。”

　　Charles Tiefer曾擔(dān)任美國國會眾議院副法律顧問一職長達11年。“另一方面，這也取決于公眾的結(jié)論。如果總統(tǒng)的支持者最終仍然認(rèn)為關(guān)閉政府是正確的，你在不久的未來還是會再次看到大型停擺。”他表示。

　　來自華爾街見聞