明察宏觀:為什么要提高公共消費(fèi)支出——肺炎疫情影響評(píng)估（十五）

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文 伍超明宏觀團(tuán)隊(duì)

伍超明（財(cái)信研究院副院長(zhǎng)）李沫

正文

疫情沖擊下國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求出現(xiàn)較大幅度下降，如1-5月比去年同期下降13.5%，同時(shí)全球疫情蔓延擴(kuò)散加劇了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定性和不平衡性，全球需求萎縮嚴(yán)重，外需面臨較大不確定性。在內(nèi)外部需求疊加沖擊下，為實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”和“六保”，今年3月27日和4月17日的中央政治局會(huì)議均明確提出“增加公共消費(fèi)”，以擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求和釋放消費(fèi)潛力。但當(dāng)前我國(guó)公共消費(fèi)存在總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、區(qū)域不均等問(wèn)題，對(duì)消費(fèi)需求的“擠入效應(yīng)”有待強(qiáng)化。為此，需調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加公共消費(fèi)尤其是社會(huì)性消費(fèi)比例，提高中西部地區(qū)的公共消費(fèi)公平性，緩解發(fā)展中的不平衡不充分問(wèn)題，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。

一、中國(guó)公共消費(fèi)現(xiàn)狀：總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、區(qū)域不均

（一）橫向國(guó)際比較：公共消費(fèi)率偏低

公共消費(fèi)率是公共消費(fèi)支出與名義GDP的比值，是衡量政府部門消費(fèi)是否合理的重要指標(biāo)。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1970年以來(lái)我國(guó)公共消費(fèi)率明顯低于全球、歐元區(qū)和經(jīng)合組織國(guó)家的平均水平，有待進(jìn)一步提升（見(jiàn)圖1）。同時(shí)與主要國(guó)家相比較，我國(guó)公共消費(fèi)率排名亦靠后，如2009-2018年期間我國(guó)的平均公共消費(fèi)率（13.7%），不僅低于法國(guó)（23.9%）、日本（19.9%）、美國(guó)（15.2%）等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也低于巴西（19.4%）、俄羅斯（18.3%）等發(fā)展中國(guó)家，僅高于印度（10.8%），說(shuō)明我國(guó)公共消費(fèi)率在全球處于偏低水平（見(jiàn)圖2）。

（二）縱向歷史比較：公共消費(fèi)增速呈放緩趨勢(shì)

從我國(guó)公共消費(fèi)增速走勢(shì)看，1970年以來(lái)公共消費(fèi)增速與名義GDP增速的走勢(shì)基本一致，主要原因在于公共消費(fèi)的資金來(lái)源是財(cái)政收入，而財(cái)政收入尤其是稅收收入的基礎(chǔ)是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）（見(jiàn)圖3）。2011年以來(lái)我國(guó)步入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，潛在經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入下行周期，公共消費(fèi)增速亦隨之放緩。

值得注意的是，公共消費(fèi)率反映的是公共消費(fèi)增速與名義GDP增速之間的相對(duì)變化，當(dāng)公共消費(fèi)增速高于名義GDP增速時(shí)，公共消費(fèi)率提高，反之則相反。2011年以來(lái)公共消費(fèi)率水平穩(wěn)步提升，主要原因在于名義GDP增速較公共消費(fèi)增速下降的更快，而不是公共消費(fèi)增速的提高。

（三）支出結(jié)構(gòu)：社會(huì)性消費(fèi)支出不足

增加公共消費(fèi)，首先要對(duì)其支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。公共消費(fèi)是政府部門的“消費(fèi)性”支出，包括政府自身消費(fèi)即行政成本，以及社會(huì)性消費(fèi)如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)支出等。公共消費(fèi)是財(cái)政支出的重要組成部分，但其細(xì)項(xiàng)數(shù)據(jù)難以獲取，這里我們根據(jù)可獲取的數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體分析。

與公共消費(fèi)率一致，我國(guó)公共財(cái)政支出比重整體偏低。2018年我國(guó)一般公共財(cái)政支出和廣義財(cái)政支出（一般公共財(cái)政支出+政府性基金支出）在名義GDP中的比重分別為24.1%和32.9%，低于全球主要國(guó)家40%-50%的平均水平（見(jiàn)圖4），公共財(cái)政支出比重偏低制約公共消費(fèi)率水平的提升。

公共財(cái)政支出中，我國(guó)公共消費(fèi)占比相對(duì)合理。2018年我國(guó)公共消費(fèi)在廣義財(cái)政支出中的比重為44.6%，低于日、韓和部分歐洲國(guó)家，但高于美國(guó)、意大利、法國(guó)等國(guó)家，整體水平處在一個(gè)相對(duì)合理的位置。但值得說(shuō)明的是，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出，上述公共消費(fèi)占比高估可能性偏大。

財(cái)政支出中，社會(huì)性消費(fèi)支出嚴(yán)重不足。社會(huì)性消費(fèi)主要指政府部門在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)等社會(huì)公共服務(wù)方面的支出。2018年我國(guó)財(cái)政的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障支出在名義GDP中的比重分別為3.5%、1.7%和2.9%，與全球主要國(guó)家相比，占比均明顯偏低（見(jiàn)圖6-8），導(dǎo)致看病難看病貴、上學(xué)難上學(xué)貴等系列社會(huì)民生問(wèn)題，反映我國(guó)財(cái)政社會(huì)性消費(fèi)支出的嚴(yán)重不足，補(bǔ)短板空間很大。

（四）地區(qū)分布：支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配

從公共消費(fèi)率地區(qū)分布看，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不匹配。我們用支出法GDP中政府消費(fèi)比重分別計(jì)算各省公共消費(fèi)率水平，計(jì)算結(jié)果顯示2017年西藏、新疆、青海、寧夏、甘肅等西部地區(qū)公共消費(fèi)率水平最高，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中部、東部地區(qū)公共消費(fèi)率水平較低（見(jiàn)圖9），說(shuō)明我國(guó)公共消費(fèi)率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不匹配。主要原因在于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，社會(huì)福利設(shè)施不足，因此中央財(cái)政加大了相關(guān)省份轉(zhuǎn)移支付力度。

同時(shí)我們計(jì)算了各省社會(huì)性消費(fèi)支出占GDP的比重，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)等四項(xiàng)主要社會(huì)性消費(fèi)支出的地區(qū)分布，與公共消費(fèi)率較為相似，呈“西部高、中部東部低”特點(diǎn)（見(jiàn)圖10）。但值得注意的是，各地區(qū)財(cái)政性科學(xué)研究占GDP的比重均較低，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中僅北京、上海的財(cái)政性科學(xué)研究占比超1%。

二、公共消費(fèi)率偏低和結(jié)構(gòu)性失衡的原因

（一）“投資拉動(dòng)”增長(zhǎng)模式對(duì)公共消費(fèi)需求形成長(zhǎng)期抑制

我國(guó)公共消費(fèi)率偏低，與長(zhǎng)期以來(lái)倚重投資拉動(dòng)的增長(zhǎng)模式有關(guān)。在拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”中，投資跑在最前面，拉動(dòng)作用最有效，發(fā)揮作用最大。如1991-2019期間，固定資產(chǎn)投資平均增速高達(dá)20.1%，遠(yuǎn)高于社會(huì)消費(fèi)品零售總額年均14.5%的增速（見(jiàn)圖11）。分時(shí)段看，在1991-2010年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，投資需求比重呈上升趨勢(shì)，是影響經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的關(guān)鍵變量，如我國(guó)的資本形成率由1991年的35.2%提高至2010年的47%，同期最終消費(fèi)率卻由61.9%降至49.3%（見(jiàn)圖12）。2011年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“消費(fèi)率提高，投資率降低”的積極變化，但與全球相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中“消費(fèi)需求不足、投資需求偏高”現(xiàn)象依然比較突出，如2018年我國(guó)的資本形成率為44%，遠(yuǎn)高于全球24.4%的平均水平。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“投資依賴癥”，主要原因在于政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體制、GDP導(dǎo)向的干部考核制度、預(yù)算軟約束的投資主體和趕超發(fā)展的意識(shí)，這些“非經(jīng)濟(jì)因素”的存在及其形成發(fā)展變化，與一國(guó)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有一定關(guān)系。從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率看，由于城鄉(xiāng)居民量多面廣且個(gè)體差異較大，“擴(kuò)消費(fèi)”政策見(jiàn)效較慢，因此在GDP政績(jī)觀影響下，地方政府財(cái)政資金大多數(shù)用于“拉投資”，對(duì)政府消費(fèi)形成一定的擠占。

政府公共消費(fèi)不足會(huì)直接影響公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的公共消費(fèi)需求，如我國(guó)“看病難、看病貴、上學(xué)難、上學(xué)貴”等一系列民生問(wèn)題較為突出，給居民帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在一定程度上使居民有錢不敢花，進(jìn)而對(duì)居民消費(fèi)需求形成負(fù)向的“擠出效應(yīng)”，直接阻礙了我國(guó)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)。

（二）地區(qū)發(fā)展不平衡導(dǎo)致公共消費(fèi)率分布不均

在“先富共富”的經(jīng)濟(jì)梯次推進(jìn)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，中西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后的特征，如2018年?yáng)|部地區(qū)人均GDP是其他地區(qū)的2倍左右，地區(qū)間差異較大。我們將各省人均GDP地圖與公共消費(fèi)率地區(qū)相比對(duì)，發(fā)現(xiàn)兩者分布基本相反，即人均GDP高的地區(qū)公共消費(fèi)率反而較低（見(jiàn)圖13），與一般認(rèn)知相悖。其中主要原因在于公共消費(fèi)率是財(cái)政消費(fèi)支出與GDP的比重，當(dāng)前我國(guó)梯次發(fā)展戰(zhàn)略已進(jìn)入“共富”階段，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付較多的情況下，西部地區(qū)財(cái)政支出規(guī)模與其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)模不相匹配，是其公共消費(fèi)率較高的重要原因。

三、適當(dāng)增加公共消費(fèi)的政策建議

（一）建議調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加公共消費(fèi)尤其是社會(huì)性消費(fèi)比例，以擴(kuò)大消費(fèi)需求和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎轉(zhuǎn)換

適當(dāng)增加公共消費(fèi)，尤其是增加兼具擴(kuò)內(nèi)需和促轉(zhuǎn)型雙重功效的社會(huì)性消費(fèi)：一是作為最終消費(fèi)需求的重要組成部分，增加公共消費(fèi)能夠直接擴(kuò)大消費(fèi)需求；二是公共消費(fèi)特別是教育、醫(yī)療等社會(huì)性消費(fèi)水平的提高，有利于減少居民的預(yù)防性儲(chǔ)蓄，將增加的收入轉(zhuǎn)化為其他方面的消費(fèi)，產(chǎn)生正向“擠入效應(yīng)”，帶動(dòng)居民消費(fèi)需求的擴(kuò)張，進(jìn)而擴(kuò)大整個(gè)消費(fèi)需求；三是公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善和公共服務(wù)水平的提高，有利于居民長(zhǎng)期消費(fèi)動(dòng)能的釋放，進(jìn)而化解“投資依賴癥”，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變。

建議以公共消費(fèi)為導(dǎo)向，以社會(huì)性公共消費(fèi)為重點(diǎn)，調(diào)整和優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)：一是調(diào)整公共投資與公共消費(fèi)的比例關(guān)系，逐步提高公共消費(fèi)的比重；二是調(diào)整公共投資中生產(chǎn)性投資與消費(fèi)性投資的比例關(guān)系，適當(dāng)提高消費(fèi)性投資的比重；三是調(diào)整政府自身消費(fèi)與社會(huì)性消費(fèi)的比例關(guān)系，壓減政府自身消費(fèi)，大力提高社會(huì)性消費(fèi)比重。

（二）建議提高中西部地區(qū)的公共消費(fèi)公平性，緩解發(fā)展中的不平衡不充分問(wèn)題，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能

我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這種矛盾在民生領(lǐng)域體現(xiàn)較為充分，短板多，且城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間差距明顯。進(jìn)一步增強(qiáng)教育、基本醫(yī)療、養(yǎng)老、科學(xué)技術(shù)等公共消費(fèi)支出在地區(qū)之間的均衡性和公平性，不僅可以繼續(xù)緩解不平衡不充分問(wèn)題，還可以在中長(zhǎng)期提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、人口紅利和消費(fèi)需求等，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。因此，針對(duì)我國(guó)地區(qū)之間公共福利水平差距較大、公共消費(fèi)不均的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)繼續(xù)向中西部?jī)A斜，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展差距，在“共富”進(jìn)程中增強(qiáng)不同地區(qū)之間梯次格局的均衡性。

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