原標題：劉世錦：中國經濟不能再依賴基建、房地產、出口，未來5年增長新動能何在？
2021年是中國“十四五”開局之年，也是兩個百年目標交匯與轉換之年。
“十四五”規劃時期是中國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，這意味著中國將進入新的發展階段。
與此同時，未來五年，中國經濟增長也面臨著關鍵性轉型，經濟將由中高速增長轉為中低速增長，期間還面臨著充滿不確定性的外部環境。全國政協經濟委員會副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦在其執筆的《讀懂“十四五”：新發展格局下的改革議程》一書中表示，表面上看，經濟增長速度由高速轉向低速，背后則是增長動能、經濟結構和制度規則的全方位轉換。
在過去40多年的發展中，全國范圍內的大型基建、房地產投資和出口是中國經濟高速增長的主要驅動力，而隨著這些增長引擎逐步衰減、消退，“十四五”必須著力發掘與中速增長相配套的經濟動能。
面向“十四五”，如何擴大內需？“十四五”時期中國的經濟增長動能是什么？如何通過改革激發經濟活力、挖掘經濟潛能？“十四五”時期應如何科學設定經濟增長目標？近日，全國政協經濟委員會副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦接受了《財經》(博客,微博)記者的專訪，對“十四五”時期的重大經濟議題進行了詳細解讀。
為什么再提需求側改革？
《財經》：2020年12月11日的中央政治局會議上，分析研究2021年經濟工作，再提“需求側改革”。從“供給側改革”到今年上半年雙循環新發展格局的提出，再到“需求側改革”，政策表述背后有何深意？需求側改革的核心是什么？
劉世錦：供給和需求是經濟活動的一體兩面，并不是孤立存在的，很多需求側的問題其實也是供給問題，反之，供給側的問題也是需求問題。如今我們強調需求側改革，其實是我們一直強調的擴大內需政策的延續，需求側改革最根本的仍然是擴大內需。
擴大內需要解決很多問題和矛盾，其實這也是一個“通”的問題，如今我們強調雙循環，就是需要打通雙循環中的各種堵點，使循環變得暢通、使各類需求釋放出來。“十四五”時期進一步擴大內需，我認為有三個方面的問題需要十分重視并加以解決。
無論從短期還是中長期來講，擴大內需重要的是擴大中等收入群體規模。一方面，中國目前約有4億消費能力較強的中等收入群體，若這部分群體的消費能力繼續得到更大提升，其消費容量可與美國的整個消費容量接近，將會構成一個全球范圍內的巨大消費動能。這只是一個方面，更為重要的是，中國目前還有約9億人低于中等收入標準，也可看成低收入群體。我前段時間提出一個想法，今后用10年至15年的時間，使中等收入群體擴大一倍，達到8億至9億人，也就是讓4億至5億的低收入群體邁入中等收入群體，使得中等收入群體成為多數，目前這部分人的主體就是處在城鄉轉換過程中間的農民工。
這部分人怎么能穩定地進入城市？多數學者提出解決這部分人的戶口問題，其實戶口問題背后是基本公共服務問題，包括住房、社保等各方面問題，安居才能樂業，將這些問題比較好地解決了，這部分人群的需求潛力才能夠釋放出來。
第一， 解決消費結構存在的問題。如今高房價對居民消費產生了很大的擠出效應，居民用于供房的消費占用了整個現金流的相當大一部分。我們經過調查、訪談發現，不僅是一線城市，包括二三線城市中的白領等很多居民，房貸壓力很大，購完一套房后，此后收入的大部分都用來還房貸，如此，居民在其他方面的消費就被大幅度擠壓。如果能夠使居民在這方面的負擔有所降低，其他方面的消費自然就增加了，目前最重要的是如何通過改革增加住房供給、降低房價，以有效解決這一問題。
第三，推動服務性消費發展，促進消費結構升級。包括教育、醫療、養老以及文化娛樂等方面的消費都屬于服務性消費，在這方面有很大的改善和提升空間，有很大的消費潛力可以釋放。此外，服務性消費很多是以公共服務的方式來提供，所以要有效增加公共產品和公共服務供給，滿足居民的服務性消費需求。
而這些問題背后則是大量的體制機制問題，必須通過改革加以解決。
《財經》：2021年將是“十四五”規劃實施的第一年，在這個時間窗口提出需求側改革，是否意味著需求側改革將是“十四五”時期的一項經濟工作重心？
劉世錦：“十四五”時期制約我國經濟發展的因素，供給和需求兩側都有，但矛盾的主要方面仍在供給側。我剛剛講了需求側改革的一些問題，其實從另一方面來看，這也是供給側改革。目前，供給側的一些問題和矛盾尚未解決，例如，部分領域資源配置效率、企業效率依舊較低，杠桿偏高的問題依舊存在。因此，“十四五”時期需求側改革只是需要重視的一個方面，經濟工作的主線還在于供給側改革。
哪些新動能待發掘？
《財經》：您在執筆的《讀懂“十四五”：新發展格局下的改革議程》一書中提到，目前中國經濟增長正在經歷著關鍵性轉型。“十四五”期間，中國經濟增長面臨的關鍵轉型主要體現在哪幾個方面？
劉世錦：經過 40 多年的努力，中國已經接近高收入國家的門檻，經濟增長也經歷著關鍵性轉型。表面上看，增長速度由高速轉向中速，背后則是增長動能、經濟結構和制度規則的全方位轉換。在國際上，一些經濟體在大體相同的增長節點上，經歷了增長動力下降、停滯或后退，收入和財產分配差距拉大，資源環境壓力加大，社會共識減少乃至撕裂等沖擊，這被稱為落入“中等收入陷阱”的困境。事實上，這些挑戰在中國或多或少都已經出現了。
中國在這個階段發展的特殊性在于，作為一個超大型經濟體，如果能夠成功進入高收入國家行列，則全球高收入人口總數將會擴大一倍。如果發展正常，今后5年-10年，按現價美元計算的中國經濟總量規模超過美國將是大概率事件。
不過，忽略人均和結構水平的總量規模容易產生幻覺、誤解或誤判，即使中國的經濟總量規模超過美國，人均 GDP 水平也只相當于美國的四分之一。此外，雖然中國的創新能力有所增強，但與發達國家在科技、高等教育、產業結構等領域的差距依然不小，有些差距可能還會延續相當長的時間。未來，如果我們的科學技術水平上不去，基礎產業成本降不下來，存在的短板無法補齊，這些都會影響我們跨入高收入社會、向發達國家邁進。
此外，大國經濟規模順序和相應的經濟版圖的改變，無可避免地會引起利益相關者的種種不適、疑慮乃至驚恐。近年來，中美關系的困難局面就是在這種背景下出現的。
在此背景下，中國將面臨雙重挑戰：一方面，要解決好由中等收入階段跨越到高收入階段特有的問題；另一方面，要在百年未有之大變局中找到自身合適的位置。“十四五”時期的改革，簡單地說，就是要從這些挑戰和壓力下突圍，進而踏上高收入階段的臺階。
《財經》：您剛才提到中國經濟增長速度將由高速轉向中低速。不同于以往的長期戰略，在此次“十四五”規劃建議中并沒有對未來五年設置具體的經濟增長目標，這體現了中國“十四五”時期怎樣的經濟發展戰略？
劉世錦：未來中國經濟立足點、注意力應當更多地放在提升增長質量上，而非過度追求難以企及的增長速度。
此次五中全會通過的“十四五”規劃建議指出，到2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平。有些研究認為，要實現這一增長速度，這一時期的平均增速不能低于4.7%或達到6%以上。這些研究通常假定匯率水平不變或僅有小幅（如1%-2%）升值。然而，這個假定忽略了一個至關重要的問題，這就是經濟增長的質量。匯率變動是一個復雜的問題，涉及到多種變量，從長期看，最重要的變量是勞動生產率，而勞動生產率是增長質量的核心指標。中國與發達經濟體之間按現價美元計算的人均收入水平差距的縮小，部分取決于增長速度，很大程度上取決于匯率水平的變動。
從潛在增長率講，今后15年平均增速要達到4.7%難度很大。但這并不意味著中國不能躋身于中等發達國家行列，很重要的是匯率變化，而匯率變化直接與經濟增長的質量相關。
過去中國經濟處于高速增長階段，目前我們已經進入中速增長期了，大概是5%-6%的增長速度。這個增長速度比西方發達國家普遍高出至少1倍-2倍。那么，我們如何保持住這樣的增長速度呢？關鍵要挖掘增長潛能。
現在大家討論比較多的是宏觀政策是進還是退、是緊還是松，其實宏觀政策對中國經濟增長來講，只是解決一個短期平衡的問題。保持一個長期的中速增長，關鍵要解決增長動能的問題。中國與發達經濟體的重要區別是，還有相當大的結構性潛能驅動增長，而非主要依賴于宏觀刺激政策。在房地產、基建、出口等高速增長時期的結構性潛能逐步衰減、消退后，“十四五”期間要著力發掘與中速增長期相配套的結構性潛能。
《財經》：那您認為“十四五”時期，中國經濟增長應著力發掘的結構性潛能是什么？
劉世錦：我提出了一個“1+3+2”的結構性潛能框架。這里的“1”是指以都市圈、城市群發展為龍頭，通過更高的集聚效應為下一步中國的中速高質量發展打開空間。今后5年至10 年，中國經濟百分之七八十的新增長動能將在這個地方。之所以這樣認為，是由于大都市圈的要素配置效率更高，世界各國都是如此。所以，我們現在不是簡單的講城市化，而是城市化發展已經到了一個都市圈和城市群更快發展的階段。
這里的“3”是指實體經濟方面要補上中國經濟循環過程中新的三大短板。一是基礎產業效率不高，包括能源、物流、通信、土地、金融等在內的基礎產業領域，仍然不同程度地存在著行政性壟斷，而這會造成較大的效率損失，使得成本增加。由于這些領域大部分是基礎性產業，最終會推高全社會成本，補足這個短板將有利于全社會降成本。
我經常舉一個例子，玻璃大王曹德旺到美國去辦廠，他最后算了一筆賬，美國與中國相比，除了勞動力成本高，剩下的包括土地、能源、物流、融資、稅負等成本比中國都低。為什么會出現這種情況呢？主要還是在這些領域不同程度的存在著行政性壟斷，導致效率較低，這也是供給側改革最需要解決的問題之一。
第二個短板是中等收入群體不大，上面已經提到，今后用10年-15年時間，力爭中等收入群體實現倍增。補上這個短板將有利于擴大需求，同時擴大人力資本。
第三個短板是基礎研發能力不強。這方面現在看的很清楚，近幾年我們的創新發展速度很快，但是基礎研究水平和源頭創新能力依舊很弱，這是我們內循環中的“卡脖子”環節。補上這個短板才能有效應對外部“卡脖子”問題，為建設創新型國家打牢基礎。
“1+3+2”中的“2”是指數字經濟和綠色發展。這兩個方面是與發達國家同步的新增長潛能，我們在相當多的領域已經形成較大優勢。簡單地說，“1+3+2”結構性潛能就是一個龍頭引領，補足三大短板，兩個翅膀賦能。
讓潛能“變現”，“十四五”最迫切的改革是什么？
能源、物流、通信、土地、金融等基礎產業領域中不同程度的行政性壟斷，導致效率損失，最終推高了全社會 成本。圖/IC
《財經》：您剛才詳細講了未來驅動經濟增長結構性潛能，那么“十四五”時期，中國應重點深化和加快哪些領域的改革來挖掘和激發這些潛能？“十四五”期間最為迫切的改革有哪些？
劉世錦：這些結構性潛能今后5年至10年都應能發揮作用，但現實中不同程度地受到體制機制政策的束縛，往往是看得見、抓不住。如何將這些結構性潛能發掘出來，將潛在的變為現實的，是我們下一步改革的重點。改革本來就是問題導向性的，不是為了改革而改革，而是為了解決面對的諸多實際問題，并且通過經濟增長加以體現。
與“1+3+2”結構性潛能相對應，我認為“十四五”時期應重點推進五大改革。
一是深化農村土地制度改革，推進農村集體建設用地入市，同時創造條件允許宅基地使用權向集體組織外部流轉。剛才我講到加快都市圈的建設發展，都市圈的發展重點是核心城市周邊那個“圈”的建設，就是在中心城市周邊建相當數量的小鎮。目前這些區域大部分是一些農村的村鎮，如果這些城鄉結合部的農村土地制度不進行改革，都市圈就很難發展起來。
十八屆三中全會明確提出，農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市，同時也要創造條件使宅基地流轉。近些年雖有一些探索，但進展不及預期。面對建設都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉接合部的農村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設過程中，除特定公共用途要由國家征地外，一般應通過集體土地直接入市滿足需求。
另外，農村宅基地也要逐步的創造條件進行流轉。在這個問題上爭議較大，政策上也處于搖擺狀態。宅基地流轉目前仍限于集體組織內部，例如在一個村的范圍內流轉。但實際上農民內部的流轉需求很小，真正的需求是在外部，包括來自縣城、省城、一線城市甚至是國外的需求。理論和實踐都證明，農村集體土地進入市場才能真正保護農民利益，因為不流轉不交易，農民的利益是多少都搞不清楚，也就談不上保護。土地制度的改革是有利于增進和保護農民利益的。
與此同時，要加快完善農村的社會保障體系。對農地入市、宅基地流轉，一個擔心是有的農民會不會居無定所，影響穩定。過去長時期內，我們把農村土地作為農民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農村。
這種想法在過去是有道理的，因為過去也有沒有太多保障的辦法。隨著市場經濟的成熟和現代社會保障體系的發展，我們完全可以用現代社會保障體系替代農村土地這種低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，實現高效率的配置利用。農地入市、宅基地流轉獲取的收入，應優先用于完善相應地區農村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩定的社會安全網托底。
第二是推動空間規劃和城市規劃的改革。可以提出一個問題，我們現在空間的規劃，包括城市規劃，是不是還要堅持市場在資源配置中起決定性作用？在這個領域，似乎很少有這個說法。市場的作用怎么體現？最重要的一個信號就是人口流動的信號，比如最近這些年，人口流入最多的杭州、深圳，還有內地一些省會城市。應該尊重人口流動的市場信號，按照人口流向分配用地指標、財政補貼資金等，并依照人口布局變化定期調整城市規劃。
第三是石油天然氣、電力、鐵路、通信、金融等在內的基礎產業領域改革，已經講了很多年了，應該在放寬準入、促進競爭上，有一些標志性、實質性的大動作。這類改革可以擴大投資需求，促進內需增長，更重要的是可以提升效率，降低全社會的成本。
第四是加快基本公共服務均等化改革。關鍵是要逐步推動農村社保和城鎮居民社保的銜接，分期建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程。
第五是深化高水平大學教育和基礎研究領域改革。在創新居于前列、科教資源豐厚的城市，比如杭州、深圳和內地一些城市，像當年辦經濟特區一樣，創辦高水平大學教育和研發特區，突破現有體制機制政策的不合理約束，在招生、人員聘用、項目管理、資金籌措、知識產權、國際身份等方面實行特殊體制和政策。西湖大學開了頭，應該支持鼓勵更多的類似大學和研究機構深化改革，脫穎而出。另外，解決技術“卡脖子”問題，實行揭英雄榜方式，引入競爭機制，社會各類機構均有機會參與，重點向民營機構開放。
最后，我想強調，從改革機制與方法來講，摸著石頭過河仍未過時。有人可能會提出，改革開放已經40多年了，還有這個必要嗎？這就涉及到對改革方法論的理解。
我們經常講頂層設計和基層試驗，頂層設計主要解決兩個問題，一是指方向，向東還是向西，方向不能走偏；二是劃底線，什么事情不能做，什么局面要避免。在此前提下，何種體制機制政策符合實際、管用有效，還是要靠基層試驗，靠地方政府、企業、社會組織和個人去試，通過試錯找到對的東西。
說摸著石頭過河，是因為在改革開放發展中總是要面對大量未知和不確定的因素，不同時期要過不同的河流，并非只過一條河就可以了。
改革開放初期，農村聯產承包責任制怎么搞，城市企業改革、價格改革如何推，事先并不清楚，在試的過程中逐步摸出一條新路。許多成功的做法，是地方、企業先試，效果不錯，中央發現后總結提高，推廣到全國。中國經濟進入中速穩定增長期，要實現創新驅動的高質量發展，哪些行業、哪些地方能夠率先突破，哪種辦法切實管用，也是不大清楚或有很大不確定性的。頂層設計要求過這樣一條新的河流，從此岸到達彼岸，但到底具體如何過，還是要靠基層試驗。
事后我們知道需要踩著五塊石頭過河，但開始時看到的是一片茫茫水面。可行的辦法是把水面劃分為100個方格，逐個試錯。如果只有一個主體去試，需要很長時間，十個主體去試，時間只需十分之一，一百個主體去試，時間就更短了。創新本質上是一個試錯過程，真正的改革就是體制機制政策的創新，需要調動社會各個方面去參與、去試驗，好的體制機制政策在這個試錯過程中才能脫穎而出。
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