美國(guó)稅改迷局： 加稅增收并不容易

　　作者： 勵(lì)賀林 姚麗

　　[ 眾院籌款委員會(huì)在草案中提出將最低稅稅率設(shè)定在16.5%，并且原先在計(jì)算GILTI時(shí)允許扣除的10%“合格經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)投資額”（QBAI）降為5%。 ]

　　[ 眾院草案提出將個(gè)人所得稅最高稅率由現(xiàn)行的37%提高到39.6%。 ]

　　美國(guó)眾議院籌款委員會(huì)于今年9月13日公開一份有關(guān)稅收改革措施的立法建議草案（下稱“眾院草案”），這一草案是針對(duì)拜登政府在3.5萬(wàn)億美元預(yù)算框架中提出的稅收改革措施（下稱“拜登稅改”）而提出的修改議案。

　　總體而言，眾院草案是一份“瘦身”的稅改方案，盡管幾乎全部保留了拜登稅改的措施建議項(xiàng)目，但大幅縮減了加稅幅度，對(duì)拜登稅改中比較“激進(jìn)”的部分進(jìn)行了一定程度的修正，重要目的之一是要爭(zhēng)取共和黨的支持，以便使議案能夠順利通過。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算案的審議是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，參眾兩院的各個(gè)委員會(huì)都會(huì)相應(yīng)提出建議草案，比如美國(guó)參議院財(cái)政委員會(huì)主席懷登于今年8月25日提出美國(guó)國(guó)際稅收規(guī)則改革建議草案，于9月10日提出關(guān)閉允許美國(guó)富人和大型公司利用合伙公司進(jìn)行過度避稅的立法建議草案。因此，需要多方位、多層面地對(duì)美國(guó)預(yù)算案的審議過程予以觀察，復(fù)雜繁瑣的審議過程也折射出民主黨與共和黨之間的利益爭(zhēng)奪。

　　對(duì)大型公司的加稅建議

　　眾院草案提出分級(jí)累計(jì)的公司所得稅稅率，會(huì)形成公司所得稅的稅矩差。對(duì)于公司在一個(gè)納稅年度賺取的第一個(gè)40萬(wàn)美元所得（及以下）適用稅率18%，所得在40萬(wàn)至500萬(wàn)美元之間適用稅率21%，所得超過500萬(wàn)美元適用稅率26.5%，而不是之前拜登稅改方案提出的28%，從事個(gè)人服務(wù)業(yè)務(wù)的公司不適用累進(jìn)稅率。眾議院籌款委員會(huì)的這一建議，意圖既考慮扶持小公司的需要，對(duì)年所得不超過40萬(wàn)美元的小公司，稅率不升反降；對(duì)于規(guī)模中等水平的公司，年所得在40萬(wàn)至500萬(wàn)美元之間，適用21%的稅率保持不變；而僅對(duì)大型公司，年所得在500萬(wàn)美元以上，將適用稅率提高到26.5%，體現(xiàn)出對(duì)那些利潤(rùn)豐厚的大型公司加稅的初衷。

　　拜登稅改方案提出對(duì)美國(guó)的“全球無(wú)形低稅所得規(guī)則”（GILTI）進(jìn)行改革，最低稅稅率由現(xiàn)行的10.5%（名義稅率）提高到21%，眾院草案對(duì)此沒有給予完全支持，眾院籌款委員會(huì)在草案中提出將最低稅稅率設(shè)定在16.5%，并且要分國(guó)別適用GILTI規(guī)則，原先在計(jì)算GILTI時(shí)允許扣除的10%“合格經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)投資額”（QBAI）降為5%。

　　2017年特朗普稅改的重要成果之一就是“參與免除”，對(duì)此，眾院草案也提出修改建議。2017年特朗普稅改規(guī)定，在持有外國(guó)公司超過10%股權(quán)的前提下，美國(guó)母公司收到的股息可以獲得100%的免稅待遇，這一點(diǎn)是對(duì)2017年之前美國(guó)執(zhí)行全球納稅義務(wù)的重大改進(jìn)，是朝著地域稅制原則邁出的重要一步。眾院草案提出，只有在外國(guó)公司構(gòu)成美國(guó)母公司的受控外國(guó)公司（CFC）的前提下，美國(guó)母公司收到的股息才可以享受100%免稅待遇。

　　對(duì)美國(guó)富人的加稅建議

　　眾院草案不是處處與拜登稅改方案相違，也有一些地方與拜登稅改方案相吻合，甚至有一些建議超出拜登-哈里斯政府的預(yù)期。例如，眾院草案提出將個(gè)人所得稅最高稅率由現(xiàn)行的37%提高到39.6%，這一邊際稅率適用于應(yīng)稅收入超過45萬(wàn)美元的已婚個(gè)人、應(yīng)稅收入超過42.5萬(wàn)美元的戶主、應(yīng)稅收入超過40萬(wàn)美元的未婚個(gè)人、應(yīng)稅收入超過22.5萬(wàn)美元的已婚個(gè)人，以及應(yīng)稅收入超過12500美元的不動(dòng)產(chǎn)和信托基金。另外，眾院草案提出對(duì)個(gè)人所得超過500萬(wàn)美元的部分征收稅率為3%的附加稅。拜登政府原先希望增加的遺產(chǎn)稅和遺產(chǎn)中對(duì)資本利得的征稅，沒有包括在眾院草案中；對(duì)于拜登稅改方案提出的完全消除有利于投資基金經(jīng)理的附帶利息稅收優(yōu)惠，提出了附加條件，而不是完全取消。

　　眾院草案提出將資本利得的最高稅率從現(xiàn)行的20％提高到25％，而拜登稅改方案則建議更高的稅率，使其與工資收入的最高稅率相匹配。眾院草案沒有直接增加遺產(chǎn)稅，但是對(duì)于遺產(chǎn)處理的方式做了重新規(guī)定，對(duì)遺產(chǎn)免稅的各種渠道做了更嚴(yán)格的限制。

　　眾院草案在是否向美國(guó)國(guó)稅局（IRS）增加預(yù)算投入以加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法的事項(xiàng)上高度一致，同意向IRS提供額外的800億美元，以全面提升國(guó)稅局的稅收?qǐng)?zhí)法能力，打擊逃避稅行為，以增加稅收收入。從2010年到2019年的10年間IRS累計(jì)減少預(yù)算投入約20%，這導(dǎo)致IRS缺少足夠的資源和能力來(lái)對(duì)抗“裝備精良”的某些大型公司和美國(guó)富人，他們可以獲得精通業(yè)務(wù)的律師、會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師的外部專家支持。

　　國(guó)會(huì)稅收聯(lián)合委員會(huì)估計(jì)，眾議院籌款委員會(huì)提出的草案將在未來(lái)10年內(nèi)增加稅收收入約2.1萬(wàn)億美元。這還不包括向IRS增加投入、IRS增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法能力而增加的稅收收入，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）此前估計(jì)IRS加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法強(qiáng)度將在未來(lái)10年增加稅收收入約2000億美元。籌款委員會(huì)做出最理想的估計(jì)，通過加稅增收，以及降低處方藥價(jià)格、未來(lái)10年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所增加的稅收收入等多方面的“籌錢措施”，籌款委員會(huì)提出的草案能夠覆蓋3.5萬(wàn)億美元預(yù)算開支，這顯然是一項(xiàng)雄心勃勃的計(jì)劃。

　　加稅增收并不容易

　　需要指出的是，眾院草案是由民主黨提出的，共和黨議員對(duì)草案中的大部分條款持保留意見或者直接反對(duì)，議案通過并不會(huì)那么容易。因?yàn)榻衲?月11日參議院通過的3.5萬(wàn)億美元預(yù)算框架，是以50票對(duì)49票的微弱優(yōu)勢(shì)通過的，這也是一條涇渭分明的黨派畫線，所有共和黨參議員均投票反對(duì)。可想而知，在這個(gè)預(yù)算框架下的稅收改革建議，必將遭到共和黨議員的反對(duì)。并且，民主黨想要通過議案，必須保持黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，必須爭(zhēng)取民主黨內(nèi)那些對(duì)稅收改革建議持溫和態(tài)度議員的支持，這也是為何眾院草案雖然保留了拜登稅改的內(nèi)容框架、但是修正了某些顯得過于“激進(jìn)”稅收改革建議的原因，其目的與其說(shuō)是爭(zhēng)取共和黨議員的理解和支持，不如說(shuō)是為了保持民主黨的黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，以保持票數(shù)的優(yōu)勢(shì)地位，這是民主黨可以利用“預(yù)算和解規(guī)則”、以簡(jiǎn)單多數(shù)通過議案的唯一途徑，否則，如果采用“冗長(zhǎng)辯論規(guī)則”民主黨的議案將幾乎不可能被通過。

　　民主黨與共和黨的執(zhí)政理念不同，拜登政府完全拋棄特朗普政府奉行的涓滴經(jīng)濟(jì)學(xué)，不認(rèn)為給富人減稅可以使得底層民眾獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)和收入，主張通過向富人和大型公司加稅增收來(lái)減少貧困、增加就業(yè)和緩解社會(huì)矛盾，這是拜登政府提出3.5萬(wàn)億美元預(yù)算框架的出發(fā)點(diǎn)。但是，向美國(guó)富人和大型公司加稅并不那么容易，也沒有那么簡(jiǎn)單。比如，對(duì)國(guó)際稅收部分的修改建議，2021年9月10日美國(guó)參議院財(cái)政委員會(huì)高級(jí)成員科睿普和美國(guó)眾議院籌款委員會(huì)高級(jí)成員布蘭迪聯(lián)合發(fā)表聲明，對(duì)拜登政府利用與OECD的談判結(jié)果來(lái)迫使美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)稅法做出相應(yīng)的改變，表示嚴(yán)重關(guān)切。這兩位重量級(jí)議員都是共和黨人，他們認(rèn)為以美國(guó)財(cái)政部與OECD就全球最低稅的談判結(jié)果要求國(guó)會(huì)修改法律，是“侵犯國(guó)會(huì)制定美國(guó)稅收政策的權(quán)力”，這是對(duì)國(guó)會(huì)的施壓，是對(duì)國(guó)會(huì)立法權(quán)威的侵犯。

　　比預(yù)算和稅收改革還要緊急的事項(xiàng)，是提高美國(guó)政府債務(wù)上限的問題。參議院民主黨領(lǐng)導(dǎo)人舒默向參議院的共和黨議員施壓，要求他們支持提高債務(wù)上限。舒默稱，債務(wù)上限暫停期限內(nèi)發(fā)生的債務(wù)增加，是上一屆共和黨政府執(zhí)政期間發(fā)生的，因此共和黨議員有義務(wù)也應(yīng)該同意提高債務(wù)上限。最近一次的債務(wù)上限暫停期限是自2019年8月開始至2021年7月結(jié)束，特朗普政府在其執(zhí)政期間內(nèi)新增聯(lián)邦政府債務(wù)超過5萬(wàn)億美元。美國(guó)企業(yè)界也對(duì)債務(wù)上限問題憂心忡忡，2021年9月15日“美國(guó)企業(yè)圓桌會(huì)議”主席致信國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，指出如果不能提高美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)上限將會(huì)引發(fā)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的危機(jī)，對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和金融市場(chǎng)構(gòu)成不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，而這場(chǎng)危機(jī)本可避免；此外，如果美國(guó)的政府信用因此而惡化還會(huì)導(dǎo)致聯(lián)邦政府的借貸成本永久性上升，同時(shí)也會(huì)提高美國(guó)公司的借貸成本。美國(guó)企業(yè)圓桌會(huì)議的成員包括沃爾瑪、百思買、通用、蘋果 思科、強(qiáng)生等大公司，它們以及它們的上下游供應(yīng)商的擔(dān)心估計(jì)可以推動(dòng)國(guó)會(huì)議員們加快債務(wù)上限的討論，但是究竟可否在10月中旬的最后期限就債務(wù)上限達(dá)成解決方案，仍舊尚未可知，目前看，美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門和債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)仍舊存在。

　　（作者勵(lì)賀林系天津商業(yè)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、教授，姚麗系天津理工大學(xué)管理學(xué)院講師）