楊志勇（中國社會科學院財經戰略研究院研究員 《財經智庫》《財貿經濟》副主編）
近日，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），意味著省以下財政體制改革在規范中加速。
以系統化改革形成財政體制合力
省以下財政體制改革是深化財稅體制改革的重要一環，是政府間財政關系改革的重要組成部分。中國是大國，人口多，各地情況不一，國家治理需要特別強調發揮中央和地方兩個積極性。大國財政必須處理好中央和地方財政關系，同時在地方財政建設上，要注意省以下財政體制建設問題。
1994年，中國建立起分稅制財政管理體制。這一體制重點解決的是中央和省級之間的財政關系問題。現代國家政府收入（財政收入）主要來自稅收，收入劃分主要是劃分稅收收入，規范政府間財政關系的財政體制的典型做法就是建立分稅制財政管理體制。分稅制取代財政包干制，解決了中央財政宏觀調控能力不足的問題，同時在很大程度上提升了國家財政的治理能力。考慮到各地情況較為復雜，在很長一段時間內，關于省以下財政體制，中國更多強調的是各省份因地制宜進行探索。同時，對于省以下財政體制建設，中央是在需要的時候施以援手，并出臺相關指導意見。
這些年來，財政的省直管縣、鄉財縣管等涉及省以下財政體制的改革既是地方的財政實踐，又得到中央財政的指導。地方債管理一直是各界關注的焦點。財政部出臺了一系列關于地方債管理的文件，為地方債更好發揮作用提供了重要指導。同時，財政部關于地方債風險防范的指導，在守住不發生重大金融風險底線中也發揮了重要作用。基本公共服務均等化，不僅是全國事務，更涉及地方，地方政府直接面對教育、醫療、養老、就業等公共服務的提供。基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）需要充分的財力保障，而這一直得到中央財政的強有力支持。
中央和省級財政之間關系的制度安排，構成省以下財政體制改革的約束條件。中央對省級財政的轉移支付規模和方式，在很大程度上引導省級財政行為，并進而對省以下財政行為產生影響。在地方財政管理上，財政直達資金的常態化機制的建立，對于基層財政運行、對于中央政策的有效落實，都有重要意義。
省以下財政體制改革一直在推進。對這些具體推進的做法加以系統化，可以更好地形成省以下財政體制的合力。
規范地方財政秩序，推動高質量發展
盡管改革在推進，但毋庸諱言，省以下財政體制仍有諸多亟待完善之處。省以下財政體制改革不僅僅是一個省份內部的縱向體制改革，而且還應從不同省份之間的橫向對比來加以觀察。各地招商引資中所發生的各類不規范行為，導致地方財政秩序的混亂。這樣的地方財政秩序不可持續，損害國家財政利益，也會直接沖擊全國統一要素市場的形成。而且資本流動若不是按照市場導向進行，也會損害市場效率。地方財政健全和基本公共服務均等化，推動高質量發展，也需要地方有充分的財力保障。
省以下財政體制改革要做到有序推進，就需要中央的統一指導，并在全面規范的前提下推進。這次省以下財政體制改革，和過去有什么不同？可以說，這一次在規范上的表現特別突出。規范不等于不能有差異。規范可以是在體制差異的基礎上的規范。各地省以下財政體制的選擇可以因地制宜，根據需要選擇財政的省直管縣或市管縣；鄉財縣管到底推不推，也是根據各地情況來決策的。
規范還表現在激勵相容機制的構建上。省以下財政體制改革要發揮中央和地方的兩個積極性，地方各級政府的積極性更是重要。要采取有效措施，消除地方“等靠要”訴求，從而更有效地促進財富的創造。從根本上看，省以下財政體制改革就是要讓地方公共服務的提供更加有效。
財政改革不可能一蹴而就。改革要注意平穩推進，特別是財稅改革難度大，更需要穩中推進。這次，省以下財政體制改革注意增量改革為主、適度調整存量結構，就是要讓在盡可能少人反對的前提下，順利推進。同時，這樣的戰略選擇也可以視為對前期改革舉措的充分肯定，從而激勵改革。因而，難度大的財政改革更需要解放思想、探索實踐。
合理劃分財政事權和支出責任
省以下財政體制，需要解決財政事權、財政支出責任和財權財力的匹配問題。地方財政支出和財政收入的關系，具體表現為以下幾個方面：一級地方政府，財政收入少，支出少，可以運行；一級政府，財政收入多，支出多，可以運行；一級政府，財政收入多，支出更多，不可持續；一級政府，財政收入少，支出多，不可持續。財政支出決定于財政事權。政府做事，可以分為花錢和不花錢兩種，不花錢的如規制，政府只要制定標準，各類市場主體自行承擔相應的成本；花錢做事，就是財政事權，就會產生對應的財政支出。支出多少與事權，特別是財政事權關系特定密切。
財政支出是牛鼻子。財政支出的劃分，需要符合規律，需要充分考慮到各級財政的能力。一級政府財政沒有能力，賦予再多的事權也難以落實。財政支出劃分需要尊重規律。按照基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定事權，是符合規律要求的，有助于提高經濟效率。
財政事權，意味著相應的財政支出責任。共同財政事權，意味著不同級別財政分別承擔一定比例的財政支出，這里有一個技術難題需要面對。《指導意見》所能做的是為一個比較合適的比例的確定提供支持，比例的確定不靠一刀切，更加符合現實發展的需要。一級政府對下級政府委托事權，應該安排足額的資金，這體現不同級別政府的財政事權責任要求。
參照稅種屬性劃分收入，是分稅制的一般做法。省以下財政體制改革也強調這么做，是符合規律要求的。收入分享方式有多種，對不同情形有不同的做法規定，是在靈活中進行規范。
省級調控能力建設是省以下財政體制改革的焦點問題。這次改革強調省負總責，要求省級政府必須有相應的財力。省級政府承擔的財政事權多，意味著較多的財政支出，同時省級財政還要進行轉移支付。省級財政適度集中財力，省級統籌調控能力的提高，可以更好地促進省域內部的收入均衡。省域內部區域間資源分配不均，所帶來的不合理財力，需要適當加以調節。同時，規范省以下財政體制集中的收入增量，省級財政用于一般性轉移支付，可見這樣的改革目標不是要進一步提高省本級財政的支出水平。
對于地方政府來說，收入不足以覆蓋支出部分，除了發債，就是要依靠上級的轉移支付。轉移支付是難題。轉移支付既有總量問題，也有結構問題。一般性轉移支付，不能規定用途，更適合地方財力統籌的需要。轉移支付還要科學分配，才可能發揮資金的最大作用。
經濟社會在發展，財政體制勢必需要作相應調整，這樣，就有必要形成動態調整機制，給適應經濟社會發展需要騰出空間。一些新問題也會隨著改革而產生，財政資金常態化直達機制的建立，就提出了地方政府如何統籌財政資金的重要問題。
直面開發區財政管理體制等新問題
省以下財政改革有一系列新問題亟待規范。《指導意見》直面開發區財政管理體制問題，這是一個新問題。開發區管委會作為政府的派出機構，財政體制如何設定，是個難題。《指導意見》對此作了分類規范。設立財政管理機構與否，形成不同的開發區財政管理體制，預決算納入同級政府或設立開發區地方政府的預決算并單獨列示。開發區財政管理體制引人注目，開發區不同于行政區，但又有行政區的諸多功能。從根本上說，這可能需要行政區劃調整才能解決。開發區政府性債務管理是個難題。開發區在一定程度上存在依靠土地融資的情況，與此相關的債務融資，也可能蘊含債務風險。《指導意見》要求：堅決遏制地方政府隱性債務增量。開發區隱性債問題，源于開發區與地方融資平臺之間的千絲萬縷關系，需要有更務實的解決方案。
《財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預〔2009〕78號）要求，2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。各地改革進展不一。《指導意見》更符合各地的實際需要，在強調省的責任的前提下，財政的省直管縣或市管縣，要根據情況作出選擇。財政的市管縣，并沒有被打入冷宮，而是從增加縣的活力出發，強調對由市級管理更有利于加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣，適度強化市級的財政管理責任。市級財政也因此有了更大的活動空間。一級政府、一級財政一直得到強調，省以下本來四級政府、四級財政。省直管縣和鄉財縣管（部分鄉實際上被納入縣財政）意味著更加靈活的縱向財政體制安排。基層“三保”，需要建立縣級財力長效保障機制，這不僅僅是應急問題，而且必須從根本上加以解決。鄉財縣管，涉及最基層的鄉鎮。基層財政困難問題的解決，需要與預算管理一體化系統建設結合起來。在信息技術推動下，一些地方的財政管理水平可以得到提高。越是經濟落后的地區，財政管理水平通常越低。管理水平的高低與人才有關，預算管理一體化，可以部分彌補人才的不足。開發區財政管理體制，還給這樣的體制安排增加了特色。
省以下財政體制改革必須高度關注地方債管理問題。2015年新預算法生效之后，地方有了發債權，財政部給各省分配債務限額，各省再作進一步分配。具體債務限額如何分配？這就要考慮償還能力，還要結合債的分類和債務資金使用進行。《指導意見》對具體做法提出了指導意見，同時對化解債務風險中責任如何落實提出了明確的要求，即落實省級政府責任，按屬地原則和管理權限壓實市縣主體責任。
總之，《指導意見》涉及省以下財政體制的方方面面，又比較務實，容易落地。可以預期，隨著《指導意見》的相關要求得到落實，現代財政制度將因此更加完善。
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