作者： 陳益刊
政府和社會資本合作（下稱“PPP”）市場依然低迷。
7月25日，財政部PPP中心公布最新數據顯示，今年上半年財政部PPP綜合信息平臺管理庫項目中，新入庫PPP項目279個,投資額4586億元，同比減少1140億元、下降19.9%。受多重因素影響，2019年以來新入庫PPP項目投資額每年都呈現兩位數降幅，PPP市場持續低迷，不過今年上半年降幅較前些年有所收窄。
多位PPP專家告訴第一財經，受地方財力緊張、地方政府專項債券擠壓、嚴監管等因素影響，今年上半年PPP投資額繼續呈現下滑勢頭，PPP復蘇不明顯。不過4月份中央要求全面加強基礎設施建設，并少見地要求推動PPP模式來吸引社會資本參與市政設施投資運營，地方對PPP信心恢復，預計下半年PPP入庫量會增長。
剖析上半年PPP投資大降
PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府擇優選擇社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
2014年起財政部等大力推廣PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP項目和擬投資規模快速攀升，出現“野蠻生長”，帶來一系列問題，比如一些不規范的PPP項目增加地方政府隱性債務。為了規范PPP模式發展，2017年以來財政部等強化PPP監管，清理大量不合規項目。而受地方財力下滑、企業資金短缺、專項債規模攀升、嚴監管等多重因素影響，PPP模式陷入低迷，PPP項目投資額、簽約落地項目投資額呈現下滑勢頭。
“從上半年數據看，PPP還是沒有明顯復蘇。新入庫項目數量分布也不均衡，入庫項目多的地方，是原來推PPP項目相對較少的地區。”一位地方財政人士告訴第一財經。
今年上半年中西部地區項目多，甘肅、遼寧、江西投資額居前三。
對于今年上半年PPP投資依然不振的情況，清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經，適合做PPP的好項目在過去幾年基本上已經做完了，余下的多是硬骨頭，不那么容易落地。加上各地財政承受力也差不多接近或達到上限，空間已經不那么大。而且不少地方政府受疫情沖擊和房地產爆雷后，財政吃緊，很難做政府支付或補貼的PPP項目。
財政部PPP中心數據顯示，截至今年上半年，PPP綜合信息平臺管理庫累計在庫PPP項目10354個，投資額16.5萬億元。中國早已成為全球最大的PPP市場。
由于前期PPP項目大量落地，地方政府進入了付費階段，PPP付費壓力逐步增加。“目前各地以前做的PPP項目正面臨付費壓力。地方也真真切切感受到了壓力。”上述地方財政人士稱。
財政部PPP中心數據顯示，截至今年上半年，PPP綜合信息平臺管理庫中，累計開工建設項目5280個、投資額8.7萬億元，開工率53.1%。累計運營服務項目1988個，投資額2.8萬億元。
今年上半年受疫情沖擊、樓市低迷、退稅減稅等因素，全國地方一般公共預算收入少見出現下滑（-7.9%），地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入降幅（-31.4%）更大，地方財政收支矛盾加劇。
王守清表示，社會資本方包括央企存在被地方政府拖欠資金的情況，做PPP也謹慎許多，他們更愿意做專項債等政府出錢的傳統模式項目。這也是PPP低迷的原因之一。
PPP專家、大岳咨詢董事長金永祥告訴第一財經，PPP投資領域與專項債高度重合，上半年專項債發行規模較大，對PPP空間產生了一定擠壓。
公開數據顯示，今年上半年全國地方政府新增專項債券規模約3.4萬億元，比去年同期增加約2.4萬億元。今年新增專項債券基本在上半年發行完畢，速度史無前例。
“另外上半年審計部門對各地PPP項目進行了較大規模的審計，地方政府有關部門要配合審計工作，推進PPP的工作可能受到了一定影響。”金永祥說。
PPP專家、濟邦咨詢張燎告訴第一財經，PPP相關的采購、盡調、談判、融資安排等商務活動都需要交通出行和面對面交流，疫情管控也會對業務量產生一定影響。
張燎表示，受地方政府財政收入減少和空間上限的影響，PPP總量并未回暖，相反同比有下滑，半年報已經印證了這點。但是PPP里面有結構性熱點，就是關注熱點從PPP交易階段，向實施階段的PPP履約績效考評和監管等轉移。
下半年PPP市場將有好轉
4月26日召開的中央財經委員會第十一次會議要求，全面加強基礎設施建設。其中在提及強化基礎設施建設支撐保障時稱，要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。
多位接受第一財經采訪的專家認為，這體現了中央高度重視社會資本作用，而PPP模式仍是一條“光明正道”，在未來基建投資中將擔當重任。
張燎認為，今年上半年PPP模式多次得到中央會議、國務院文件支持，以穩住經濟大盤。除了政府專項債以外，PPP是目前合規的適用于大規模基建項目的投融資工具。中央在出臺新的基建投融資政策和模式之前，PPP是最立等可用的合規模式。
金永祥表示，PPP入庫前需要一個準備周期，上半年入庫的項目很多是去年啟動的。今年上半年PPP政策回暖，地方政府對PPP的信心明顯恢復，相應的，新啟動的PPP項目企穩回升，預計下半年PPP入庫量會隨之企穩回升。
王守清認為，一個PPP項目入庫前，往往需要5~10個月，因此不可能在上半年統計數據中體現出來。中央支持PPP的回暖信號，可能下半年才會有一些反應的體現。預計PPP投資額可能會略有增長。
金永祥認為，預計下半年專項債券發行節奏會放緩，PPP的發展空間也會擴大。今年對PPP審計的目的，主要是如何保證把以后新推出的PPP項目做好，近期PPP發展方向更加清晰，這有利于下半年乃至明年PPP的發展，預期PPP在穩增長方面的作用會進一步顯現。
PPP投資規模大，周期長，目前PPP發展中還面臨資金難題。近期國務院決定設立3000億元開發性金融債，并新增政策性開發性銀行8000億元信貸額度，這也有利于重大基建項目融資。早前央行發文，也在加大對有效投資等金融支持力度中，也要求做好民間投資、政府和社會資本合作的金融支持工作。
張燎建議，在PPP發力穩投資方面，重點從“存量PPP”中挖潛。這主要指花大力氣把尚未實質性啟動采購、采購進行當中、采購完成后一直無法開工建設（往往是卡在融資不成功上）等三類PPP項目，設法找準原因、分類施策，加快推進，促進基礎設施投資。
財政部PPP中心數據顯示，PPP財政支出責任總體處于安全區間。全國2763個有PPP項目在庫的行政區中，2729個行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值均在10%紅線以下。其中2035個行政區財承占比低于7%預警線，1574個行政區低于5%；有34個行政區超10%，這些行政區已停止新項目入庫。
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