二線城市落戶大幅放寬 新型城鎮化建設任務明確

　　林小昭

　　經濟發展進入到轉型升級新階段后，中心城市的帶動引領作用日益凸顯。

　　日前，國家發展改革委印發了《2019年新型城鎮化建設重點任務》（下稱《任務》）。《任務》從總體要求、加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局形態、推動城市高質量發展、加快推進城鄉融合發展、組織實施6個方面，提出了22條新型城鎮化建設重點任務。

　　對于業內廣泛關注的城市落戶問題，《任務》指出，按照尊重意愿、自主選擇原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業院校畢業生、城市間轉移就業人員，加大非戶籍人口在城市落戶推進力度，推動未落戶城鎮的常住人口平等享有基本公共服務。

　　中原地產首席市場分析師張大偉對第一財經記者表示，一些城市放開放寬落戶，有利于加速推進戶籍人口城鎮化，加速這些城市的經濟社會發展。

　　《任務》稱，要按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，立足資源環境承載能力，推動城市群和都市圈健康發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。

　　一些城市落戶限制將放開

　　《任務》稱，繼續加大戶籍制度改革力度，在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬~300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬~500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

　　據2014年11月國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市。

　　而《2017年城市建設統計年鑒》顯示，目前城區人口超過500萬的城市有13座，除了北上廣深這四個超大城市，還有天津、重慶、武漢、成都、南京、鄭州、杭州、沈陽、長沙為特大城市。

　　也就是說，未來除了上述13個城市外，其他城市都將全面放開放寬落戶限制。

　　多位受訪人士認為，二線城市全面放開落戶限制，對加快新型城鎮化具有重要意義。在京滬等超大城市控制人口規模、中小城市吸引力又不夠的情況下，二線城市將成為落戶的重要方向。

　　陜西省城市經濟文化研究會會長張寶通對第一財經表示，城市的發展并不是大中小城市齊步走。在京滬等超大城市出現大城市病、生活成本高昂，中小城市吸引力又不夠的情況下，二線城市尤其是省會城市正迎來城市發展的黃金期。通過放開落戶、引進人才，實現做大做強的目標，進而帶動全省發展。

　　廣東體改研究會副會長彭澎對第一財經分析，去年底以來，整體落戶門檻有很大的放寬放松。一方面是因為現在突出強調中心大城市帶動都市圈、城市群進而帶動區域經濟發展的作用；另一方面，現在不光需要吸引人才，也要吸引勞動力。畢竟城市發展，不能只有大學生，也要有很多一線工人和服務業人員。

　　事實上，不僅是這些Ⅰ型大城市，大多數的特大城市乃至廣州深圳這樣的超大城市也在放開放寬落戶限制。

　　1月11日，廣州市發改委聯合廣州市人社局、市來穗人員局及市公安局共同發布了廣州市新一輪遷入戶政策體系，其中一條稱，本科以上且不超過40歲即可落戶。4月3日，杭州發布《關于貫徹落實穩企業穩增長促進實體經濟發展政策舉措的通知》稱，全日制大學專科及以上人才在杭工作并繳納社保的，可直接落戶。

　　以超大、特大城市為中心打造都市圈

　　《任務》要求，要推動大中小城市協調發展。超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區非核心功能，推動產業和人口向一小時交通圈地區擴散。大城市要提高精細化管理水平，增強要素集聚、高端服務和科技創新能力，發揮規模效應和輻射帶動作用。

　　第一財經記者了解到，超大城市、特大城市合理疏解非核心功能，推動產業和人口向一小時交通圈地區擴散，主要的原因是一些大城市尤其是超大城市中心城區人口過多，出現了交通擁堵等大城市病，因此要合理疏解非核心功能。

　　另一方面，隨著城市發展，中心大城市與周邊地區的聯系日趨緊密，并形成大都市圈，進而引領帶動區域經濟的發展。國家發改委2月21日發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》稱，都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。

　　業內人士認為，超大特大城市是都市圈發展的中心，推動超大特大城市產業和人口向一小時交通圈地區擴散，也是為了加快形成大都市圈，讓這些城市更好地發揮好中心引領帶動作用。

　　因此，這些城市所在的都市圈，正是我國當前重點建設發展的都市圈。

　　華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛對第一財經分析，現在超大特大城市發展較快，輻射范圍早已超過自身的行政邊界。在行政區劃調整比較復雜的情況下，通過打造都市圈，可以突破行政區劃壁壘，在不改變行政區劃的前提下，把周邊地區納入到中心城市一起發展。這相當于中心大城市的延伸和擴大，讓中心城市和周邊地區實現共贏。

　　《任務》指出，要培育發展現代化都市圈。實施《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，落實重點任務部門分工。指導有關地方編制實施都市圈發展規劃或重點領域專項規劃。探索建立中心城市牽頭的都市圈發展協調推進機制。加快推進都市圈交通基礎設施一體化規劃建設。支持建設一體化發展和承接產業轉移示范區。推動構建都市圈互利共贏的稅收分享機制和征管協調機制。

　　產業合理梯度分配

　　《任務》指出，大城市要提高精細化管理水平，增強要素集聚、高端服務和科技創新能力，發揮規模效應和輻射帶動作用。要堅持以中心城市引領城市群發展，推動一些中心城市地區加快工業化城鎮化，增強中心城市輻射帶動力，形成高質量發展的重要助推力。

　　中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經表示，突出中心城市的帶動引領作用，更符合經濟發展客觀規律和城市化發展規律。城市規模與輻射帶動能力成正比，城市發展一開始以集聚資源、極化為主，沒有集聚就沒有帶動輻射能力。

　　牛鳳瑞說，通過支持一些核心重點城市率先發展，帶動周邊地區發展，有利于提升我國經濟發展的整體競爭力，實現社會生產力優化布局，促進產業結構的轉型升級。

　　有業內人士認為，通過中心城市帶動都市圈、城市群和區域經濟發展的一個關鍵，是產業的合理梯度布局。

　　《任務》強調，要分類引導城市產業布局。以提升城市產業競爭力和人口吸引力為導向，健全有利于區域間制造業協同發展的體制機制，引導城市政府科學確定產業定位和城際經濟合作模式，避免同質化競爭。

　　“要引導大城市產業高端化發展，發揮在產業選擇和人才引進上的優勢，提升經濟密度、強化創新驅動、做優產業集群，形成以高端制造業、生產性服務業為主的產業結構。引導中小城市夯實制造業基礎，發揮要素成本低的優勢，增強承接產業轉移能力，推動制造業特色化差異化發展，形成以先進制造業為主的產業結構。”《任務》稱。

　　以上海都市圈為例，作為龍頭城市，上海與周邊城市之間的產業存在很強的互補性，上海擁有高度發達的現代服務業，而周邊地區的制造業十分發達。目前，研發、設計、營銷環節在上海，而制造生產環節在周邊城市，已經成為普遍現象。

　　胡剛說，中心大都市通過往高端服務業、高端產業發展，比較成熟的制造業則往外拓展，放到周邊地區，并形成合理分工、互補的產業鏈。