作為金融穩定制度的頂層設計，《金融穩定法》草案終于出爐。
4月6日，人民銀行就《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（下稱“草案”）公開征求意見。草案共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任、附則。
央行有關部門負責人表示，草案旨在建立健全高效、協調有力的金融穩定工作機制，進一步壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，地方政府的屬地責任和金融監管部門的監管責任；加強金融風險防范和早期糾正，實現風險早發現、早干預；建立市場化、法治化處置機制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，保護市場主體合法權益；強化對違法違規行為的責任追究，進一步筑牢金融安全網。
制度先行，未雨綢繆
“面對錯綜復雜的國內外經濟金融形勢，有必要制度先行，未雨綢繆，建立權威高效的金融風險防范、化解和處置機制，牢牢守住不發生系統性風險的底線。”央行有關部門負責人稱。
推進制定《金融穩定法》，金融管理部門已醞釀許久。早在2021年，央行就曾發文指出，要進一步加強政策研究儲備，加強金融法治和基礎設施建設，加快推進制定《金融穩定法》。
今年兩會期間，多位人大代表均提出，要加快推進制定《金融穩定法》。人民銀行副行長劉桂平建議，盡快制定出臺《金融穩定法》。這已是他連續第二年在兩會期間提出這一建議。2021年，他曾撰文指出，建立統一、有序、高效、權威的金融穩定法律制度，已經刻不容緩。
“亟須加快制定《金融穩定法》，確保金融風險的監測、預警、處置等各項工作都‘有章可循’。”中國人民銀行廣州分行行長白鶴祥表示，完善金融風險處置機制應有幾個著力點：一是完善金融穩定頂層設計；二是完善系統性金融風險監測預警、早期干預機制；三是建立健全金融風險處置機制；四是完善多方參與的金融風險防控體系。
此次草案起草說明也強調了制定《金融穩定法》的必要性：一是健全我國金融法治體系的迫切需要；二是為防范化解重大金融風險提供堅實的制度保障；三是及時總結重大風險攻堅戰經驗，提升系統性金融風險防控能力。
建立金融穩定保障基金
處置金融風險需要投入財務資源。建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排是草案的亮點之一。
今年政府工作報告中，首次出現的“設立金融穩定保障基金”提法，讓市場充滿期待。3月25日，國務院發布關于落實政府工作報告重點工作分工的意見，要求9月底前完成金融穩定保障基金籌集相關工作，年內持續推進。《金融穩定法》草案則明確建立金融穩定保障基金，作為國家重大金融風險處置后備資金。
草案第二十九條規定，國家建立金融穩定保障基金，由國家金融穩定發展統籌協調機制統籌管理，作為應對重大金融風險的后備資金。金融穩定保障基金由金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成。必要時，人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩定保障基金提供流動性支持，金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還。金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，由國務院規定。
對于建立處置資金池的考慮，央行有關部門負責人表示，2008年以來國際組織和主要經濟體均強調，處置風險要先由金融機構自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴。
《金融穩定法》草案堅持這一原則，首先要求被處置機構積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務，調動市場化資金參與被處置機構的并購重組，發揮存款保險基金、行業保障基金市場化、法治化處置平臺作用。危及區域穩定且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，依法動用地方公共資源；重大金融風險危及金融穩定的，按照規定使用金融穩定保障基金，以切實防范道德風險。
實際上，以美國有序清算基金、歐盟單一處置基金為代表，主要發達經濟體也設立了類似功能的金融穩定保障基金。
業內專家認為，設立金融穩定保障基金，有利于織密織厚金融安全網，有助于全天候維護我國金融體系平穩運行。同時，通過向金融機構和金融基礎設施適度籌集設立金融穩定保障基金，未雨綢繆做好及時應對化解重大金融風險的準備，既不影響當前金融業服務實體經濟的能力，又能防止個別機構經營失敗造成風險外溢，保障金融服務連續性。
央行還表示，金融穩定保障基金將與發揮常規風險處置作用的存款保險基金和行業保障基金雙層運行、協同配合，共同構成我國金融安全網的重要組成部分。
2015年5月《存款保險條例》正式施行，進一步健全和完善了銀行業金融機構有序處置和市場化退出機制。根據人民銀行金融穩定局數據，截至2021年末，存款保險基金存款余額960.3億元。
從內容來看，存款保險定位于早期糾正功能，而金融穩定保障基金則作為應對重大金融風險的后備資金。“在日常風險處置中，存款保險要履行相應的救助職能。而金融穩定保障基金是針對重大金融風險的，重大金融風險由金融委來認定，是指具有系統性風險隱患的那類金融風險。”業內人士對記者說。
壓實各方責任
值得注意的是，壓實各方處置責任也是草案的重點內容之一，其中地方政府職責被反復提及。
“前期處置實踐表明，部分中小金融機構公司治理失效、經營模式粗放，以及部分股東和實際控制人濫用控制權、違法違規占用金融機構資金，是導致金融風險發生的重要原因，地方政府的屬地責任和金融監管部門的監管責任也需進一步落實和強化。”央行在起草說明中指出，《金融穩定法》壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，加強對主要股東、實際控制人的準入和監管要求。壓實地方政府的屬地和維穩責任，及時主動化解區域金融風險。
在風險防范方面，草案規定，地方人民政府不得違反規定干預金融機構的正常經營活動和人事任免等事項；在風險化解方面，地方政府對可能影響區域穩定的金融風險應當區別情形在職責范圍內采取措施主動化解，包括支持金融機構清收處置資產和追贓挽損，依法打擊逃廢債務行為；協調組織金融機構以市場化方式盤活存量資產、引入社會資本和實施債務重組等；在風險處置方面，省級人民政府負責處置轄區內農村合作金融機構風險、非金融企業引發的金融風險以及按照國家金融穩定發展統籌協調機制要求牽頭處置的其他金融風險。
央行有關部門負責人指出，《金融穩定法（草案征求意見稿）》壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，加強對主要股東、實際控制人的準入和監管要求。壓實地方政府的屬地和維穩責任，及時主動化解區域金融風險。壓實金融監管部門的監管責任，切實履行本行業本領域金融風險防控職責，嚴密防范、早期糾正并及時處置風險。人民銀行發揮最后貸款人的作用，守住不發生系統性風險的底線。
草案第六條明確規定了地方政府職責：各省、自治區、直轄市人民政府應當按照職責分工或者國家金融穩定發展統籌協調機制的要求履行行政區域內金融風險防范化解處置職責，維護社會穩定、依法打擊轄區內非法集資等非法金融活動。
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