站在“十四五”的新起點上，“數字中國”建設不斷提速，數字經濟在國民經濟發展中的地位持續凸顯。
作為數字化發展前沿陣地，廣東將于今年8月舉辦我國首個以數字政府改革建設為主題的峰會。這不僅立足于近年廣東在數字化發展上的引領性成就，更折射了廣東在有關改革探索上的突破性與創新性，新近出臺的《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》（以下簡稱《行動方案》）便是一個有力寫照，這是全國首份數據要素市場化配置改革文件。
《行動方案》披露了廣東推動數據要素市場化配置改革的總體思路為“1+2+3+X”，其中“1”是堅持“全省一盤棋”；“2”是構建兩級數據要素市場結構；“3”是圍繞數據集聚、運營和交易等環節，推動數據新型基礎設施、數據運營機構、數據交易場所三大樞紐建設；“X”則是推進各個領域場景數據要素賦能，釋放數據生產力潛能。
面對當前數據要素市場化配置存在的市場、技術和安全等諸多痛點難點，廣東在《行動方案》中列出了24條改革任務和71項工作內容，核心任務聚焦“構建兩級數據要素市場”，即政府主導的一級市場與市場主導的二級市場，釋放公共數據資源價值，促進數據交易流通。同時，廣東還提出了首席數據官、公共數據資產憑證、統計核算試點、“數據海關”、數據經紀人等一系列制度性創新舉措。
業內人士普遍認為，這些政策舉措的落地，將為破解“數據孤島”、數據交易失范及價值不明、數據安全存疑等諸多問題，推動數字經濟新產業、新業態、新模式加快健康成長以及產業數字化轉型，促進現代產業體系建設、經濟高質量發展等方面探索出“廣東方案”，也將為全國數據資源的開發利用和數字經濟發展提供重要參考。
歸集公共數據超285億條
粵省事、粵商通、粵政易、粵康碼……這些廣東人熟悉的“全民級”平臺，大量政務、民生、涉企服務承載其上，實現了諸多辦事場景“零跑動”。這背后，正是公共數據的安全有序開發利用，讓高效便捷的政務服務成為可能。
推動數據要素市場化配置改革，構建兩級數據要素市場，其中以政府為主導的一級市場，主要任務之一則是“釋放公共數據資源價值”。具體而言，廣東將在公共數據的運營模式、管理機制、資源體系、資產化管理、擴大有序開放以及強化政府內部數據共享等方面開展工作。
廣東擁有豐富的公共數據資源，這是培育數據要素市場的基礎，但摸清公共數據資源底數是關鍵。因此，《行動方案》提出，廣東要形成全省統一的系統清單、數據清單、需求清單，為數據要素市場化配置奠定良好基礎。
廣東已為深挖數據“富礦”做好準備，目前已完成首輪全省政務信息能力和公共數據資源普查，歸集數據超過285億條，并通過“開放廣東”平臺統一向社會開放資源環境、教育科技、交通運輸等12個領域的政務數據。
但更為重要的是，廣東還需在統籌數據的基礎上，進一步實現數據資產化，以最大程度釋放數據核心價值、回應數據要素市場化配置趨勢。對此，廣東將“探索公共數據資產化管理”作為一大創新性措施寫入《行動方案》。
“一般來說，只有實現公共數據資產化運營，才能將公共數據轉化為數據生產要素。”華東政法大學知識產權學院院長高富平分析，然而實現可機讀、可再用、可計算的公共數據開放必然需要成本，數據資產化即承認了“誰治理誰受益”的原則，保護數據生產和創造價值的過程。
具體來看，《行動方案》給出了探索路徑：廣東將建立公共數據資產確權登記和評估制度，探索公共數據資產憑證生成、存儲、歸集、流轉和應用，并將選擇一批優化營商環境的業務場景，開展公共數據資產憑證試點。
不僅如此，為更有效促進公共數據資產化，廣東已于今年5月份在全國率先實施“首席數據官制度試點”，探索通過創新管理機制，以實現對公共數據更主動、更系統、更專業的治理，從而加快促進公共數據價值釋放。
目前，廣東已在全省選取6個省直部門、10個地市開展試點，重點探索破解政務數據共享開放方面存在的權責分工不明、缺乏統一標準、協調難度大等問題。
此外，《行動方案》中也進一步將“首席數據官制度試點”寫入，強調探索完善公共數據管理組織體系。這意味著數據共享開放和開發利用模式將迎來更系統深入創新，而數據治理和數據運營能力將逐步在探索中得到提升。
“現代治理的基礎是數據，數據開放、治理和應用能力的現代化，是實現治理體系和治理能力現代化的一個最佳途徑。”大數據專家、數文明科技（廣東）有限公司CEO涂子沛表示，“數據治國”將是未來發展趨勢，數據文明是新的文明形態，廣東的諸多創新是順應趨勢的產物。
與此同時，廣東在推動公共數據資源利用上的探索還體現了開放和有序的平衡，提出將在建立公共數據資源分類分級管理制度的基礎上，進一步探索建立公共數據開放清單制度，健全公共數據定向開放、授權開放管理制度。
涂子沛認為，對數據分級分類及開放管理是推動數據要素市場培育的重中之重，實踐中，可以城市為單位建立健全公共數據資源目錄，并據此對外公布數據開放清單、數據有償交易清單等，并基于此逐步完善配套交易機制。
創新建立數據經紀人制度
對于二級市場的培育，廣東的探索重點則聚焦數據交易場所、數據權益及交易機制、數據經紀人以及市場監管等一系列制度建設，以實現數據市場良性競爭發展。
《行動方案》明確，廣東將加快數據交易場所及配套機構建設，推動建設省數據交易場所，搭建數據交易平臺，提供數據交易、結算、交付、安全保障等綜合配套服務。
2014年大數據首次寫入國務院政府工作報告之后，貴州、上海、浙江等地大數據交易所先后落地，但發展并不活躍，貴陽大數據中心2020年成交額還不到500萬。
數據在流動中才能發揮更大價值，但如何促進交易更是現實問題。“數據不是傳統生產要素，未來數據交易不是所有權交易和轉移，當前已到了數據交易2.0時代，即基于‘數據服務’的交易，本質上是使用權交易。”涂子沛說。
這也意味著，傳統交易體系并不適用于數據交易，數據資產化后，亟需保障數據交易規范安全，以確保數據的生命力。對此，廣東提出將建立健全數據權益、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎性制度規范，明確數據主體、數據控制方、數據使用方權利義務，保護數據主體權益。同時，廣東還將健全數據市場定價機制，激發數據流轉活力。
其中，廣東亦有諸多創新舉措，例如提出建立數據經紀人資格認證和管理制度，規范數據經紀人的執業行為。
業界普遍認為，這一“中介機制”將有效聯結數據供需兩側。高富平分析，設立數據經紀人將規避數據無序流動帶來的諸多風險，并且將通過實現源頭、責任可追溯，風險可控、可監督，構建有效促進數據流通的重要組織形式。
進一步看，業界寄望廣東借此能加快數據交易二級市場建設，充分發揮價格和競爭機制作用，促進市場和政策紅利加速釋放，推動數字新產業、新業態、新模式創新發展。
“這將推動數據服務市場從以往不規范、不明確甚至魚龍雜混，轉向專注有質量、有價值。”廣州市云潤大數據服務有限公司副總經理王建魁介紹，數據供應商現階段交易更多是原生數據及終端應用服務，當政府數據交易所及配套設施完善后，將促進基于應用場景挖掘新數據增值服務。
這正是市場期待的核心，如果能在數據挖掘、脫敏、分析的基礎上實現數據資源高效利用，將極大地推動產業創新發展。“政府通過隱私計算等技術手段并完善體制機制，促進數據共享，將有效解決數據所有方對數據安全以及交易一次就失去價值的擔憂”。中山大學管理學院副教授、大數據中心主任韋立堅分析，依靠新的機制與技術，開展“可用不可見”的數據交易，才能確保數據資產一直握在數據產權人手中，從而真正意義上發揮數據交易所功能價值。
打造市場化配置改革先行區
從此次《行動方案》出臺來看，廣東探索數據要素市場化配置改革的步伐正進一步提速。
2020年3月，黨中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確將數據作為生產要素，強調要深化要素市場化配置改革。
8個月后，《廣東省建設國家數字經濟創新發展試驗區工作方案》便迅速出臺，提出探索數字資產證券化，爭取國家支持在廣東建立數字資產交易所；今年4月25日，廣東省“十四五”規劃綱要正式發布，則明確將推進數字領域地方立法，推進數據共享開發利用和交易流通。
隨后，《廣東省首席數據官制度試點工作方案》《廣東省地理空間數據管理辦法（試行）》《廣東省數字政府省域治理“一網統管”三年行動計劃》相繼出臺。同時，廣東還正在加快制定《廣東省公共數據管理辦法》《廣東省公共數據開放暫行辦法》及《廣東省數字經濟促進條例》。
這一系列的舉措無不極具開創性、基礎性和精準性。其中，出臺全國首份數據要素市場化配置改革文件，更被視為廣東在新發展階段數字化發展的一大“破局之舉”。
這場數字化發展競逐中，廣東依托自身優勢，聚焦前沿領域銳意創新，也將為全國培育數據要素市場、促進數據要素流通、釋放數據紅利等提供制度創新重要經驗。
“數據要素有序流通和開發利用，將助力數字產業發展和產業數字化轉型。”中山大學數字治理研究中心主任鄭躍平認為，如何實現數據合法合規合理地流動流通，從而釋放價值，已成為當前亟需回答的現實問題。與以往側重于政府內部數據管理、共享和開放不同，此番廣東的探索重點是通過構建兩級數據要素市場，有效激發社會數據資源活力。
按照廣東的實踐思路，接下來將重點以衛生健康、社會保障、交通、科技、通信、企業投融資、普惠金融等領域為試點，推進公共數據和社會數據深度融合應用。
目標上，到2021年底，廣東將初步構建統一協調的公共數據運營管理體系，推動數據新型基礎設施、數據運營機構和數據交易場所等核心樞紐建設，完善數據要素交易規則和監管機制，培育兩級數據要素市場；到2022年底，廣東要在全國打造“理念先進、制度完備、模式創新、高質安全”的數據要素市場體系和市場化配置改革先行區。
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